转变西部地方政府职能对策研究
张志银
  2007年01月05日09:45 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 在多种因素的共同影响下,西部地方政府的职能配置仍不合理、职能转换仍较滞后。按照科学发展观的内在要求,着眼于塑造西部地区内在的经济增长机制,对西部地方政府的职能行为进行必要的矫正,建设服务型的地方政府。

  [关键词] 西部地区; 地方政府; 职能转变

  [中图分类号] D625 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2006)12-0049-02


  自上世纪80年代中期党和国家提出转变政府职能以来,西部地方政府在转变自身职能方面取得了一定的成效,但总的说来进展缓慢,致使西部地方政府的职能转变仍处于滞后状态。正视制约西部地方政府职能转变的各种因素,探寻合理、有效的解决途径,是推进西部地方政府职能转变的关键所在,对于完善社会主义市场经济体制、塑造西部地区内在的经济增长机制具有重要作用。

  一、制约西部地方政府职能转变的因素

  政府职能是特定时期社会、经济环境的产物。客观地看,在不同的历史时期、制度背景与经济条件下,政府所承担的职能并不完全相同。在努力完善社会主义市场经济体制的今天,西部地方政府迫切需要实现行政权力的优化,管理方式的改善以及行政能力与效率的提高,其主旨应是按照科学发展观的内在要求实现地方政府职能向有所为、有所不为的“有限政府”转变;向更加注重效益的“效能政府”转变;向担负政治、行政与道德责任的“责任政府”转变;向依法行政的“法治政府”转变。然而,西部地方政府职能的配置与转换,是由一系列因素共同影响和决定的。这些主客观因素主要包括:传统管理体制,权力分配方式,利益博弈行为,权利规制体系,角色认知水平等。在这些因素的共同影响下,西部地方政府的职能配置不合理,职能转换仍较滞后。

  二、西部地方政府的职能定位

  1.切实担负起地方经济调节的职能

  西部地方政府作为中央政府在地方的代理机构,担负着对地方经济进行中观调节的职能,具体体现在以下三个方面:(1)承接上级政府宏观调控任务。包括制定相应的地方经济政策,保证上级政府调控目标的实现;协调上级宏观政策与地方经济政策,保证上级各项宏观调控政策的贯彻落实。(2)引导地方经济健康运行。主要包括研究和制定地方经济、社会发展战略,编制和实施经济社会发展计划和有关的专门规划,合理调控地方经济发展速度,调整和优化地方经济结构,培育地方特色和优势产业。(3)调节收入分配,维护社会公平。包括利用税收杠杆调节收入分配,并根据地区经济发展水平分级建立以养老、失业和医疗等保险制度为主的社会保障体系,进行国民收入再分配,兼顾效率与公平,保持社会稳定。

  2.为地区发展提供所需的制度基础

  西部地方政府承载着地方利益、部门利益与自身利益等多重利益,角色冲突与利益矛盾常常造成地方政府的行为失范。大量经验表明,良好的政府公信力、健全的企业制度及有效的多边信誉机制等市场制度核心因素的缺失,是制约西部地区经济发展的突出问题。作为西部地区制度变迁的实际推动者,地方政府应在经济和社会发展所需要的制度供给中发挥重要作用,成为地区良好的市场环境的营造者和保护者。为此,需着力做好:(1)加快商品与要素市场体系的培育、市场规则的完善和市场秩序的建立。通过制定地区性法规与政策等手段,为市场体系的发育和市场机制的完善营造一个良好环境,为逐步形成统一、规范、竞争、有序的大市场创造条件。(2)培育地区开发的多种主体,为市场主体与中介组织的发展提供良好的政策支持。通过理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,使政府权力逐渐向社会回归与分散,使政府集中精力为多种主体服务,创造良好发展环境。

  3.为所在地区提供公共产品与服务

  由于社会生产、生活所必需的基础设施、公用事业、社会保障、卫生医疗、科技教育文化等地方公共产品具有投资周期长、回收慢、社会效益大于经济效益,且在消费上具有非竞争性等特点,因此很难组织起有效的私人供给,而必须由地方政府来供给。同时,在信息不对称的情况下,地方政府更接近信息源。与中央政府相比,相互竞争的地方政府能更好地提供地方公共产品。基于此,地方政府应致力于弥补市场缺陷,在社会公共设施、公共服务等领域承担起经营管理等任务,提供社会所需要的地方公共产品如物质基础设施等。同时,地方政府应在上级政府的指导下,切实做好教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业和社会安全等基本公共服务的供给。

  4.在地区构建各主体间的伙伴关系

  树立服务理念、塑造服务型政府包括两层含义。一方面是对现代市场经济发展中政府职能的重新定位,另一方面则是对政府与各种社会主体之间新型关系的实际构建。在服务型政府的定位下,政府与各种社会主体之间的关系应是一种适当分工、密切合作的伙伴关系,共同承担地区发展的责任、参与地区公共事务的治理。在现代市场经济发展中,政府、企业与社会第三部门的具体作用是互补的。只有使政府职能立足于非竞争与非盈利性的社会事务,集中在组织和实现本地区公共产品的供给,才能有效建立政府、企业与社会第三部门之间的伙伴关系,才能形成地区发展中多元主体之间的协同作用,从而最大限度地动员、整合社会资源,在根本上推动地区的市场化、现代化进程。5.加强地方生态环境的保护和建设

  西部地区自然条件恶劣、生态环境脆弱,植被减少与水土流失严重。走可持续发展的道路,要求西部地方政府搞好生态环境的保护和建设。为此,(1)要牢固树立生态环保和可持续发展的观念。(2)要认真做好统筹规划,切实加强本地区生态资源的保护,加强水土植被的保护,实施天然林保护政策,切实推行退耕还林和退耕还草的政策,围绕生态环境的治理和改善,开发生态农业、生态林业和生态牧业。(3)要着力解决好机制创新和后续产业发展问题。在工业发展中,要尽量上一些无污染的项目,污染严重的项目坚决不上,对有污染的项目,必须具备治污条件,做到达标排放。(4)要加大对地区生态工程的投资力度。

  三、转变西部地方政府职能的主要措施

  1.强化观念的转变与更新,纠正执政理念上的偏差

  要实现西部地方政府职能的有效转换,首要的任务就是强化其观念的转变与更新。这就需要西部地方政府牢固树立科学发展观,正确认识中央与地方、政府与企业、政府与市场、政府与社会等基本关系,切实纠正以往在执政理念上存在的偏差,树立总揽全局、统筹协调、为民服务、求真务实的管理理念,把政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,并在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,强化地方政府的社会管理与公共服务职能,以优质、高效的公共服务满足公共需求,实现地区社会经济的全面、协调、可持续的发展。

  2.规范中央与地方的分权,完善行政权力规制体系

  政府职能的实质是政府的权利范围和责任范围,因而中央与地方关系的核心是事权与财权的划分问题。规范中央与地方的分权,就是要合理划分中央与地方政府的权责范围,实现各级政府事权与财权的有机统一。这就需要按照权责对等、分级管理的原则,采取事权分散和下放的做法,以职能分工为基础来划分中央与地方政府的权限,而不是由各级政府来分层管理同一类事务。在合理界定中央政府与地方政府职能的前提下,可以通过立法把它固定下来,进而可通过核定各级政府在财税总收入中分配的比例和规模,建立起相适应的财政体制,实现各级政府事权与财权的有机统一,改变行政体制机构臃肿和条块分割的不良状况。对地区间的发展失衡以及由此产生的不平等竞争问题,则可通过中央政府的转移支付尽可能地予以缓解。与事权的分散、下放相适应,还需要完善行政权力控制体系,合理确定地方政府政绩考核体系与调控机制,健全政府官员的激励、监督与约束机制。

  3.理顺政府与各方的关系,矫正不规范的职能行为

  转变西部地方政府的职能,需要摆正政府的位置,正确处理政府与企业、政府与市场、政府与社会等基本关系,使政府权力逐渐向社会同归与分散。在政府与企业的关系上,地方政府要通过现代企业制度的建设,使企业真正成为独立的市场主体,把国有资产管理与国有资产经营分开,实现由微观管理为主向宏观管理为主、由直接控制为主向间接控制为主、由行政手段为主向以经济和法律手段为主的转变。在政府与市场的关系上,要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用,改变政府直接参与经营活动的做法,使政府集中精力抓好区域经济调节、政策指导、执法监督和组织协调,为市场主体服务并创造良好的发展环境。在政府与社会的关系上,要积极培育各类社会中介组织,发挥社会的自我组织、自我服务的功能。

  4.加大地方政府改革力度,建设服务型的地方政府

  加强地方政府的自身建设,就是要以改革为手段转变政府职能、提高行政效能,建设机构精简、行为规范、公正透明及廉洁高效的服务型地方政府。新时期,加强地方政府的自身建设首先需要坚持依法行政。作为依法治国的重要组成部分,依法行政是政府一切工作的准则。只有坚持依法行政,把政府工作纳入法制的轨道,才可能有规范的政府行为。其次,要进一步推进政务公开,增强重大经济社会问题决策过程的透明度和公众参与度,完善有效的内外监督机制。再次,要以行政审批制度改革为切入点,搞好政府职能的分离与政府机构的改革,在使不必要的权力逐渐同归社会的同时,压缩和精简行政机构,把政府职能真正集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来,并建立与之相适应的行政效能监察机制。此外,还要加强公务员队伍的建设,以一支高素质、专业化、全心全意为人民服务的公务员队伍来代表国家从事社会公共事务管理、行使行政职权、履行国家公务。

  (作者:北京大学政府管理学院2000级博士生)
 

(责任编辑:李静)


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