警惕“公权私用”泛滥
乔新生
  2007年01月05日09:42 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 如果说贪污受贿是公开的、体制外的公权私用,那么通过行政法规、部门规章将部门利益制度化,则是一种隐秘的、体制内的公权私用。我们在坚决打击体制外公权私用的同时,必须高度重视体制内的公权私用,并且通过完善宪法制度,制定科学的法律体系,从根本上杜绝这一丑恶现象。

  [关键词] 公权; 宪法; 法律体系; 权力体系

  [中图分类号] D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2006)12-0032-02


  当前,在我国“公权私用”主要表现为两种形式,一是公开的、体制外的“公权私用”,如贪污受贿、卖官鬻爵;二是隐秘的、体制内的“公权私用”,如通过行政法规、部门章程将部门利益制度化、私人化。我们在坚决打击体制之外公权私用的同时,必须高度重视体制内的公权私用,并且通过完善宪法制度,制定科学的法律体系,从根本上杜绝这一丑恶现象。

  研究体制内“公权私用”现象,首先必须探讨深藏其后的文化背景。从某种程度上说,“权大于法”这种虽在理论上被批判但在现实中被许多人认可的观念是“公权私用”能够成为事实的深厚的文化根源。

  关于权力的来源,学术界存在着不同的认识。在“君权神授”的封建社会,权力来源于上帝,授予国王。国王之下的臣民,只有义务,没有权利。资产阶级革命胜利以后,第一次把权力从虚幻的上帝手中交还给了公民。“人生而平等”成为各国宪法的立足点和普遍的价值观念。各国宪法将公民的权利看做是国家的核心价值,为了保护公民的权利,宪法创制了极其复杂的国家机器,并且千方百计地限制国家机器的组成部分——各个权力机关权力的扩张。

  按照社会契约论的观点,国家机关及其工作人员的权力来自于宪法公民的权利,公民自愿让渡自己的权利,形成国家权力,其目的是为了更好地保护公民的权利。任何公权力都来自于宪法和法律的规定,没有宪法和法律的依据,就没有国家公权力机关,也不可能有公权力。所以,“权大于法”的观念如果不是对权力的刻意误读,那么,就从一个侧面反映出某些中国人的权力意识:权力不是来自于宪法和法律,权力可以大于宪法和法律。

  正是在这样的文化背景下,公权私用在某些地方、部门就成为了事实。既然权力机关工作人员的权力不受宪法和法律的约束,那么,现实生活中的宪法和法律,当然不能为公权力设置边界,更不能约束或者限制公权力的行使。权力机关工作人员在行使公权力时,就自然而然地将超越国家宪法和法律的权力看作是一种私有财产,通过私相授受的方式,进行利益的交换。所以,如果不从观念上厘清权力的来源,彻底消除“权大于法”的错误观念,那么,就不可能从根本上解决公权私用的问题。

  在现代社会没有超越宪法和法律的权力,权力不可能大于法。少数权力机关工作人员将个人意志凌驾于法律之上,是一种典型的违反宪法和法律的行为。长期以来,我国宪法和法律的着眼点在于国家机器的建构,赋予了国家权力机关及其工作人员一系列的权力,但是却没有充分注意权力的滥用问题。而在一些发达的民主国家,宪法的着眼点就在于强化公民的基本权利,为了防止权力机关侵犯或者限制公民的基本权利,千方百计地约束权力机关及其工作人员的权力。

  从根本上来说,中国的宪法是一个“授权性”宪法,它赋予了国家权力机关,特别是行政机关非常大的权力。由于权力的行使不受宪法和法律的约束,相反地,宪法和法律赋予了行政机关通过抽象行政行为、具体行政行为改变社会关系的权力,所以,公权私用的现象就会经常性地出现。

  如果不从宪法的高度分析权力的本质属性,改革中国的法律体系,完善控制公权力的宪法结构,那么,公权私用的现象不但会长期存在,而且会逐渐地体制化、法律化,成为中国社会的常态。

  公权私用,从表面来看是源于个人私欲的膨胀,但从本质来说却是宪法结构的缺失。如果我国宪法仍然把权力机关的构造作为核心或者重点,而没有把公民的基本权利看做是宪法的核心价值,为了发展生产力而不断地授权公权力机关约束或者限制公民宪法上的权利,那么就很难避免公权私用的现象发生。所以,解决公权私用问题,必须从以下几个方面入手。

  第一,必须改变我国“漏斗型”的法律体系,建立真正的“金字塔型”的权利结构体系。我国宪法赋予公民一系列的权利,但在宪法中又授权国家权力机关制定法律、行政法规、地方性法规、部门规章限制公民宪法上的权利。公民在行使宪法上基本权利的时候,不得不受到行政法规、部门规章的约束。这样的权力架构,就为国家权力机关及其工作人员利用公权力谋取部门或者个人利益提供了法律空间。事实上,一些权力机关正是利用法律、行政法规的授权,追求部门利益的最大化。他们通过各种各样的行政许可,为本部门或者本部门所属的事业单位牟取巨额利益。我国行政许可法颁布之后,部分权力机关深感通过部门规章设置行政许可的做法已经不被法律所允许,于是他们打着行政服务的幌子,通过下属的事业单位设置各种收费项目。这一点在教育、人事、文化等部门表现得尤为明显。这种制度化的公权私用所带来的危害,比贪官污吏以权谋私,追求个人利益的最大化更为恶劣。因为制度化的公权私用颠覆了我国宪政体制,把公民宪法上的基本权利转化为少数行政部门的利益。所以,我国应该尽快改变不合理的法律体系结构,将宪法赋予公民的权利看做是至高无上的,不受法律、行政法规、地方性法规约束的绝对权利,任何国家权力机关包括立法机关、行政机关、司法机关,都不得通过立法、行政和司法解释剥夺公民宪法上的权利。只有这样,才能从根本上遏止制度化的公权私用现象。

  第二,必须完善我国的人民代表大会制度,建立一种自下而上的民主决策机制。当前我国权力机关及其工作人员的权力之所以得不到有效监督,根本原因就在于,从表面来看他们的权力来自于选民,但在现实生活中却来自于上级的旨意。由于宪法上的权力授予方向与实际生活中的权力来源相向而行,所以,许多权力机关工作人员缺乏接受公民监督的意识,只要能得到上级的认可,那么,就可以拥有更多的权力。正因为如此,他们把手中的权力看做是加官晋级的资本,通过公权私用,获取更大的权力。所以,要想从根本上解决公权私用的问题,必须落实宪法中的人民代表大会制度,自下而上选举产生国家权力机关的工作人员。如果国家权力机关的工作人员违反宪法和法律的规定,公权私用,那么,选民可以通过手中的选票,行使自己的监督权。

  第三,必须改革我国的权力体系,建立授权明确、权力清晰、程序正当、责任明确的崭新的权力体系架构。现代民主社会,凡是法律没有禁止的,公民和市场主体都可以做;凡是法律没有规定的,任何国家权力机关及其工作人员都不能做。如果国家权力机关及其工作人员的权力不清晰,程序不科学,责任不明确,那么,公权私用的现象就会经常发生。我国当前立法存在三大问题:其一,法律规范的基本要素不全面,假定、处理、制裁相互脱节,有些法律规范赋予了权力机关必要的权力,但是却没有规定违犯公权力应当承担的法律后果,权力机关在行使权力时缺乏责任意识。其二,授权主体不明确,“有关部门”、“相关部门”代替了具体的权力机关,在执法过程中存在着权力交叉的现象,少数权力机关正是利用法律授权中出现的模糊和疏漏,在体制内寻求本部门利益的最大化。其三,权力机关行使权力的程序不科学,在繁琐的程序背后,存在着大量的寻租空间。在房地产领域,一些开发商为了节省审批成本,雇用权力机关工作人员的亲朋好友作为项目的负责人,利用他们的私人关系,为开发商获取更大的利益。

  如果说贪污受贿是一种体制外的、公开的公权私用现象,那么,利用法律体系漏洞,追求部门利益和个人利益的最大化,则是典型的体制内的、隐蔽的公权私用现象。体制外的贪污受贿是一种违法犯罪行为,可以受到司法机关的追究;而体制内的公权私用现象,则难以追究权力机关及其工作人员的责任。然而,如果不重视体制内的公权私用现象,那么,贪污受贿等体制外的公权私用,早晚会演变成为体制内的公权私用。所以,我们在坚决打击贪污受贿等体制外公权私用现象的同时,必须从宪法的高度重视体制内的公权私用现象,并且通过完善宪法制度,限制权力机关的权力,从根本上维护公民的基本权利。

  (作者:中南财经政法大学教授)
 

(责任编辑:李静)


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