陈佳贵:规范政府投资的资金来源和投资行为
  2007年01月05日08:10 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 由于政府投资冲动的形成机制没有根除,地方政府投资资金来源和投资行为很不规范,必须对症下药,规范政府投资行为和资金来源。

  [关键词] 政府; 投资行为; 资金来源

  [中图分类号] F830.591 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2006)12-0016-02


  2006年以来,我国的经济形势总体上运行良好,但也面临着一些亟待解决的问题。固定资产投资增速过高、投资规模过大就是其中的问题之一。从我国经济发展阶段看,当前投资率高有其客观必然性;但从历史经验和国际比较看,近几年我国的投资率已达到历史最高水平,也明显高于发达国家和其他发展中国家。投资表现出的持续“三高”(即投资增长的绝对速度偏高,投资占GDP的比重偏高,投资对经济增长的拉动作用偏高)极易造成经济的整体或局部过热。

  匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈在其《短缺经济学》中分析了社会主义经济中一再出现的投资膨胀问题。科尔奈认为,投资的真正动机是为了扩张,在社会主义经济中,没有一个企业或非盈利机构不想得到投资,不存在饱和问题,投资饥渴是长期的,假如刚刚完成的一项投资暂时满足了投资饥渴,很快又会产生新的饥渴,而且比以前更为强烈。投资的扩张动机造成投资饥渴,投资饥渴将足以使一种体制转变成为短缺经济。我国在历经近三十年的改革之后,社会主义市场经济制度已基本建立,短缺问题基本得到了解决,尤其是对于一般消费品市场,由于大量非国有经济的参与和存在着激烈的竞争,基本上形成了供大于求的局面。但是,科尔奈指出的“投资饥渴”问题依旧存在,政府主导的投资冲动依然强势,这与政府职能转换不到位,特别是地方政府投资资金来源和投资行为不规范有很大关系。

  有关资料显示,在我国当前投资构成中,国有和地方项目仍占了很大比重。2006年上半年,在城镇固定资产投资中,国有投资占46.5%,地方投资占89.6%。由此可见,虽然我们面临的体制背景发生了深刻的变化,但政府投资仍然是重要方式。政府投资在改善基础设施、拉动经济增长方面的积极作用毋庸置疑。然而,需要指出的是,由于政府投资冲动的形成机制没有根除(例如地方政府政绩考核的压力、行政性周期的作用等),地方政府投资资金来源和投资行为不规范,使政府产生了强烈的投资冲动,政府投资的强烈导向作用也带动了整个社会的投资扩张,这是导致投资率居高不下的基本原因。

  第一,地方政府举债搞建设相当普遍。由于我国目前对政府投资资金的来源和范围缺乏严格的界定及健全的监督机制,一些地方政府为片面追求GDP的增长或改变城市面貌的政绩工程和形象工程,巧立名目,通过各种各样的投融资公司搞捆绑贷款,向银行大量举债,并由政府担保,有的还由地方人大担保,大搞基础设施建设,搞培训中心、广场、绿地、办公大楼,不一而足。这些贷款数量大、期限长,现任领导并不担心将来是否有偿还能力,虽然拉动了投资,却也造成了巨大的金融风险。

  第二,地方政府获得的巨额土地出让金主要用于固定资产投资。研究资料显示,2005年,全国土地出让总收入达到5875亿元。在一些地方,土地出让金净收入已经占到政府预算外收入的60%以上,有的地方土地出让金甚至超过了本级政府的财政收入。土地出让金成为地方政府可自由支配的预算外收入最大来源。目前,由于土地出让金没有全部纳入预算,缺乏严格的监督管理,它成为一些地方盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。

  第三,违规使用专项基金搞建设。近年来,各地违规使用各种专项基金的大案、要案时有发生。“上海社保基金案”的东窗事发,不仅揭露了一些地方政府和官员违规使用各种专项基金以期获取高额回报和权钱交易的腐败行为,更反映出监管方面的漏洞。

  第四,政府主导的“过度招商”,使抑制固定资产投资过快增长的宏观调控目标难以实现。无可置疑,招商引资对发展地方经济有重要作用。但是,地方政府在招商引资过程中竞相出台优惠政策,已经成为经济发展中一个不容忽视的问题。有的地方政府把招商引资作为经济工作的“第一要务”,甚至把招商引资作为一种政治任务逐级落实,分配到各个部门、各级官员,并且把它作为政绩考核的重要指标之一。为了招商引资,一些地方竞相违规低价出让工业用地,甚至实行“零地价”,不仅造成恶性竞争、重复建设,而且在土地、税收、资源等方面付出了沉重的代价。

  第五,软约束下的大学借债搞扩建。近年来,在“扩招”、建“大学城”、推行“211工程”等亮丽词语的背后涌动的是高校借债的风潮。据调查,在高校的借款热潮中,各校少者借款3—5个亿,多者10多个亿,全国高校借款总规模有几千个亿。2005年6月28日,李金华曾在十届全国人大常委会第十六次会议上指出,在对18所中央部属高校2003年度财务收支情况进行了审计和调查后,发现不少高校大规模进行基本建设,造成债务负担沉重。截至2003年年末,18所高校债务总额72.75亿元,比2002年增长45%,其中基本建设形成的债务占82%。在这场轰轰烈烈的大学借贷扩建过程中,高校、银行、地方政府三方共谋利益。正如有关专家所言:地方政府通过低价出让土地的办法以“支持”教育,利用银行贷款来支持高校扩建,不但解决了教育经费的投入不足问题,还坐收了由高校扩建带来的GDP增长以及周围地区的房地产市场的繁荣。而银行在政府的隐性担保下也为多余的存款找到了相对“安全”的去处。大学借贷搞扩建,不仅成为拉动地方投资扩张的重要因素,而且使大学乱收费屡禁不止,银行也面临巨额的不良债务风险。

  第六,国有企业利润转化为固定资产投资也是造成投资率过高的重要原因之一。从1994年的财政税收体制改革起,根据有关规定,国有企业就再没有给国家上缴利润。当时,这样规定有其合理性。但是近些年来,国有企业越来越集中到石油天然气、电力、通讯、铁路运输、烟草等垄断行业,垄断利润惊人。2006年前9个月,国有及国有控股企业实现利润5086亿元,石油天然气就达2695亿元,占国有及国有控股企业实现利润总额的53%。国有企业,特别是国有垄断企业的垄断利润,除部分用作流动资金和企业内部福利外,大部分用于新增投资。由于利润完全由企业自主支配,因而在投资取向和投资决策上也存在很大的随意性,因决策失误造成的浪费、损失和各种形式的流失时有发生。

  此外,略带扩张性的财政政策进一步刺激了地方政府的投资冲动。1998年以来连续6年的积极财政政策对稳定我国经济、保持我国经济持续的增长速度、对西部地区基础设施的改善、区域生产力布局的调整等方面起到了积极的推动作用。但是,长期延续积极财政政策的负面效应不容忽视。特别是,随着政府投资规模的扩大,政府在经济运行中的作用逐步增强,而市场对经济运行的调节作用逐渐减弱。近年来,财政政策性质虽然已由扩张转向稳健,但由于财政支出的刚性,仍需继续安排大量资金进行以前国债项目的续建,因此,财政政策仍然带有一定的扩张性特点。2006年,长期建设国债发行规模由2005年的800亿元调减为600亿元,增加中央预算内经常性建设投资100亿元。中央预算内基本建设投资总规模达到1154亿元,与2005年基本持平。略带扩张的财政政策信号进一步增强了地方政府的投资冲动。

  历史经验表明,中国经济增长的每一次大起大落,都与投资规模过大密切相关。而以政府主导的行政投资扩张对每一次投资波动都起到推动作用。要正确认识转轨体制下政府投资的特征,其导向性作用很容易引致全社会总体投资规模的扩大、投资速度的加快。因此,要按照树立和落实科学发展观的要求,在运用经济、法律、行政手段的同时,继续深化体制改革,从制度和体制上解决软预算约束问题,消除形成政府投资冲动的机制;要加强对各种专项基金使用的管理;要认真研究解决大学等事业单位不顾偿还能力举债搞建设的问题;认真研究解决垄断行业的国有及国有控股企业的利润上缴和合理使用问题。从各个方面规范政府、国有企事业单位的投资资金来源和投资行为,确保固定资产投资合理增长,促进经济平稳较快发展。

  (作者:中国社会科学院副院长、经济学部主任)
 

(责任编辑:李静)


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