探析当代政府再造运动
张伟
  2006年10月24日17:00 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 世界范围内的政府再造运动,既有现实中治理危机的直接动因,也有相应的内在理论支撑,从而推动了政府职能、公共服务、内部管理等方面所进行的重大变革。

  [关键词] 政府管理; 传统思想; 当代变革


  当代政府再造运动是一场从机制到理念的全面改革运动,试图实现从传统政府模式到当代政府模式的根本转变。这场变革缘起20世纪70年代末开始的全球范围内各国政府普遍遇到的前所未有的治理危机。

  一、政府面临的治理危机

  1.政府规模与财政危机。随着经济迅速发展及社会事务复杂性提高,20世纪30年代之后凯恩斯主义盛行,经济与社会管制加大,“福利国家”大行其道,导致政府职能不断大规模扩张。然而,这不仅带来了政府机构的膨胀、僵化和行动迟缓,滋生大量的官僚主义和公共资源浪费,而且还严重限制、削弱了市场活力,加重了社会公众的赋税负担,降低了社会资源配置的整体效率。在现实中,无论减少公共服务还是增加税收,都会引起人们的强烈不满。因此,如何不降低公共服务质量,同时有效利用政府资源、削减政府开支,成为推动各国政府改革的直接动因。

  2.传统官僚科层制的管理危机。官僚科层制作为20世纪各国政府机构的主要组织形式,具有法制化、中立化、职业化、公开录用、功绩制、文官常任制等特征,在政府运行中发挥了重要历史作用。然而这种适应工业时代需要、注重规则与分工理性的传统组织模式,在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机。正因如此,“重塑政府”或“打破官僚制”,成为20世纪后期政府改革的最响亮口号。

  3.公众对政府的信任危机。在信息化与全球化时代,社会结构急剧转型,社会一致性解体,各种公共问题日益复杂、恶化。面对如此多的问题,政府变得越来越无能为力,公众对政府效能非常失望,甚至有人在1973年的《哈佛商业评论》上发表了《真正的生产力危机在政府》的专文。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质,以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性,成为各国政府改革的迫切任务。

  二、新的政府理念

  面对政府管理危机,新的政府理念应运而生。

  1.对行政责任的认识。传统理念强调政治与行政的分离,行政行为不对民众直接负责。“新公共行政”理论则在追求行政效率的传统目标之外,增加了公平和民主的内容,强调把效率与公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来,以突显政府行政的“公共性”。

  2.对政府失灵的认识。经济学的公共选择理论认为,由于政府官员自利的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷,决定了“政府失灵”具有必然性。市场失灵是政府介入的必要条件,但不是充分条件。而且政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深,“政府失灵”就会越严重。以此为依据,该理论主张减少政府对社会经济生活的控制,以恢复市场自由竞争;改革赋税制度,以控制政府权力和政府规模扩张;破除政府在公共服务领域的垄断,允许公众自由选择各种或公或私的服务机构,以改进公共服务质量和服务效率;在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制,以改善官僚体制的运转效率;等等。

  3.对政府管理中竞争机制的认识。管理主义以公私部门管理规律的相通性为假定,将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门,以重塑僵化、无能的官僚政府体制。该理论主张通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包等形式,缩小政府职能范围,建立顾客导向的企业家政府;同时,在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制,以提高公共服务的质量与绩效。市场导向与管理主义,成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。

  4.对治理主体多元化的认识。治理理论以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据,跳出传统狭隘的公、私领域二元分离思维,摆脱政府与市场的狭隘单一理性,建构起政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式,全面动摇了传统的行政模式。

  三、主要改革内容

  尽管各国政府(地区)在政府再造运动中采用了不尽相同的策略,但在主要做法上可以归纳为以下内容。


【1】 【2】 

 
 

(责任编辑:字秀春)


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