中国共产党新闻>>理论>>党建政治>>政治

谨防乡镇机构改革落入"循环改革"陷阱
财政部财政科学研究所副所长 刘尚希
  2006年02月07日08:28 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  乡镇机构改革一度成为专家学者探讨的热点之一,各种观点都有,比较有代表性的如华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇主张乡村治理应该进行结构性转换,实行“县政、乡派、村治”,安徽省社会科学院社会学所研究员吴理财主张应该实行有限的“乡政自治”,湖南省社会科学院经济研究所副教授邓大才认为乡级政府应该撤销等等。

                                                              (———编者)

  眼下掀起的新一轮的乡镇机构改革到底应该如何改?其目标是什么?从一些正在试点的情况和流行的观点来看,未必十分清楚。要回答这个问题,我认为至少要厘清以下关系才有可能:一是农民负担与乡镇机构的关系。农民负担重是不是主要因为乡镇机构臃肿,“生之者寡,食之者众”所致?二是乡镇财政困难与乡镇机构的关系。乡镇财政困难是不是主要通过撤并乡镇,裁减财政供养人员就能解决?三是小城镇建设与乡镇机构布局的关系。是不是在现有的乡镇机构布局下就无法推进小城镇建设?或者说,只有通过撤并乡镇才能加快小城镇建设?如果以上关系不能从理论上做出清晰的阐释,只是从一些表面现象来下结论,乡镇机构改革恐怕避免不了“循环改革”的命运,甚至可能带来难以预料的负面效应。

  农民负担重是乡镇机构庞大造成的吗?

  若是从长期形成的城乡分治体制下的思维习惯来分析,其答案是不言自明的。城乡分治下的思维是:农民的事情农民办,至于交纳的“皇粮国税”,则完全是尽义务。即使国家财政出于某种考虑给一些资金用来扶贫、修建农村水利设施、保持水土等,那也是“支援”而已,国家预算科目上至今仍保留着称之为“支援农业支出”的项目。这只能说明,农民、农业和农村长期不在国家财政的视野之内。其实,这也反过来恰恰证明了城乡分治思维长期在财政上的体现。

  在这种城乡分治的体制背景下,对待“三农”是“多取少予”,甚至是“只取不予”。这不只在计划经济体制下如此,在改革开放的20多年中也是一样。

  那么是乡镇政府的“三乱”造成沉重的农民负担吗?这里不排除有害群之马利用手中的权力来中饱私囊,但能否说是整个国家的乡镇一级政府成为农民负担沉重的根源呢?如果说是,那也离不开城乡分治的这种体制安排。正是在这种体制下,乡镇政府变异成为城市及其工业汲取资源的一个管道。因此,要巩固农村税费改革的成果,要防止已经减轻了的农民负担再次反弹,以为通过撤并乡镇、裁员就可以断绝其根源,那是大错特错了。只要城乡分治的体制没有彻底改变,二元财政制度依然如故,农民负担反弹就只是一个时间的问题。

  乡镇政府的出路就是被撤并或变为派出机构吗?

  如果与为农村居民提供公共服务的目标相一致,那么,适当地撤并乡镇没有什么不妥,手段是为目标服务的。但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇,甚至改为县里的派出机构,那就犯了本末倒置的错误,是无形之中仍在肯定乡镇政府的运转及其职能的履行靠农民的税费来支撑为合理的和正当的。进一步延伸一下,也就是乡镇政府应当在财政上有自己的财源,应该自求平衡,自我保障,最好对上级还有点贡献;如果平衡不了,那就得缩减开支,精简机构和人员,甚至于撤销,至于是否会影响到为农村居民提供公共服务,则全然不顾了。不难看出,这是以财政为目标的改革。

  从省以下各级政府财政之间的关系来看,上级政府对乡镇财政的困难至少有两种选择:一是调整省以下体制和加大转移支付的力度,使基层公共财政的这块“短板”加长;二是通过改革的办法来压缩县乡的财政开支。特别是乡镇一级,由于在农民负担问题上背了黑锅,冠冕堂皇地大肆精简也就成为压缩开支的主要措施。站在省市政府的角度看,应该是与自身目标最为吻合的一种选择,既在改革上出了政绩,又减轻了省市财政转移支付的压力。如果说,省市财政很热衷于对县乡财政加大转移支付的力度,以解决它们的困难,那么县乡财政困难也不至于到今天这种境地,也不至于要靠中央的行政指令和中央财政的激励。显然,各级政府都有自己的利益。以此角度来看,一些省份以大跃进的方式大搞撤并乡镇和人员精简,也就不难理解了。这至少增加了观察当前乡镇改革的一个视角。城乡分治体制能一直持续到现在,大概也脱离不了这种利益关系的不平等博弈。

  省市财政属于城市财政;县级财政一条腿站在城镇,另一条腿站在农村,但整个身子是面向城市的;乡镇财政两条腿都是站在农村,但肩负的使命也是为城市服务的。可想而知,其博弈的结果总是会以“三农”受损而收场。尽管中央政府在从中予以调控,比如现在采取了许多强有力的措施来加大对“三农”的投入,但在城乡分治体制被彻底打破以前则难以根本扭转。

  乡镇一级的机构和人员当真是太庞大了吗?

  我不否认现有的乡镇机构确有“人浮于事”的情况,有的地方还很严重。这既有一个人员结构问题,也有一个管理机制问题,暂且不论。但从总体来看,这样的判断说明不了任何问题。因为“人浮”与否,是相对于“事”而言的,在没有弄清楚这个“事”


【1】 【2】 

 

来源:人民网-人民论坛杂志 (责任编辑:字秀春)
相关专题
· 徐勇专栏
相关新闻:
· 中国改革正处在关键而微妙时期 要力排两种干扰 2006-01-13 10:20:29.872544
· 改革攻坚主要制约因素:利益集团掣肘 2006-01-27 09:13:40.27967
· 《瞭望》文章:正确应对一系列两难问题挑战 2006-01-23 14:55:35.320267
· 博弈时代:利益群体左右中国改革进程? 2006-01-20 15:57:27.113659
· 2006中国发展“转轨年”:“三力”助推稳步行 2006-01-16 09:30:19.769024
· 排除“左倾化”“伪市场化” 力保改革基本方向 2006-01-13 18:53:01.296799
· 改革的成本和不改革的成本 2006-01-27 09:20:20.148845
· 谈改革定位 2006-01-23 10:54:01.574015
· 如何评估2005中国改革攻坚年?专项调查结果出炉 2006-01-20 14:15:12.050902
· 中国进入利益博弈时代:利益群体左右改革进程? 2006-01-20 14:13:46.1274
精彩推荐:
25年冒死拍摄火山
25年冒死拍摄火山
猪贩拉猪险象环生
猪贩拉猪险象环生
四川凉山发生泥石流
四川凉山发生泥石流
吊车斗车砸进教室
吊车斗车砸进教室

频道每日排行 频道每日推荐
为民务实清廉:践行党的群众路线的时代…
防震专家:推广地震预警系统,不能再等…
永远的熊庆来情结
张强:关注弱势群体救助 做好自我防护…
张强:解决四大关键问题 把握72小时…
周其仁:中国经济新增长  需具备三个…
我国城乡居民旅游消费差异分析
父亲办学之道的一点探讨
中国精神托起“中国梦”
10 黄苇町:腐败活动的六个特点
...更多
·建设新农村 农民是主体
·大学生村官:难的是把根留下
·国外高速公路管理体制基本模式及其特征
·土地管理要更加主动地参与宏观调控
·地方政府发行债券融资探析
·20%左右的投资增长还是需要的
·歌舞“东方”新气象――如何看待文化体制改革
·末位淘汰合乎劳动法吗
·社会主义和谐社会建设全面推进
·对缩小居民收入差距的十大建议
...更多

专题推荐
荐书:《毛泽东这样学习历史 这样评点历史》
“十一五”规划研究
  
人民网搜索  互联网搜索


   

镜像:日本  教育网  科技网
E-mail:info@peopledaily.com.cn 新闻线索:rm@peopledaily.com.cn

人民日报社概况 | 关于人民网 | 招聘英才 | 帮助中心 | 广告服务 | 合作加盟 | 网站声明 | 网站律师 | 联系我们 | ENGLISH 
京ICP证000006号|
网上传播视听节目许可证(0104065)| 京朝工商广字第0394号
人 民 网 版 权 所 有 ,未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright © 1997-2007 by www.people.com.cn. all rights reserved