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国外保障困难群体的主要政策措施及启示
葛道顺
  2005年10月14日09:30 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  贫困不仅是困扰发展中国家的一大难题,也是发达国家挥之不去的隐痛。资料显示,2000年欧洲有15%的人生活在贫困线以下,欧盟12个成员国中有5000万贫困人口,500万人无家可归。即使在头号经济强国美国,2000年也有3000万人食品不足,其中700万人无家可归。发展中国家的贫困状况更甚,印度2000年处于贫困线以下的人口占近1/4,超过5000万人生活在城市贫民窟,巴西2000年贫困人口占总人口的比例超过1/3,而且贫困状况难以改观。

  发达国家的主要政策措施

  发达国家的贫困主要是相对贫困,对温饱和生存威胁较小,所以发达国家一般通过“救助加开发”的政策措施来应对、缓解贫困的发生和发展。

  第一,建立健全社会福利及社会救助制度,通过收入保障体系向低收入者和贫困群体提供一般津贴和特殊补助,以满足其基本的生活需求。

  社会福利和社会救助制度是发达国家应对城市贫困的基本社会保障制度,其中,社会福利是覆盖全部对象群体的项目,社会救助特别针对其中的特殊困难群体。英国是老牌的福利国家,早在1572年伊丽莎白女王就决定在全国征收了济贫税,1601年颁布了在人类史上具有历史意义的《济贫法》,对贫困群体和收入低于最低工资标准的工人予以津贴补助。1948年英国成立国民救济委员会,同年开始执行《国民保险法》和《国民救济法》,率先进入现代福利国家。美国在20世纪80年代以来逐步建成了公共福利方案,主要包括四个项目,即对有小孩负担家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品(券)补贴,公共福利方案形成美国福利制度的核心,它面对所有贫困人群,对缓解贫困危机、特别是城市贫困发挥了重要作用。

  第二,实行区域开发和社会发展政策,对贫困人口集中的区域,如经济落后的城市和区域、资源枯竭的厂矿等地区采取经济开发和社会发展政策,保障困难群体的基本生活和区域发展。

  英国在整个20世纪一直不断地实行区域开发和移民政策,以帮助失业的贫困者重新就业,其中在30年代开发了4个高失业率地区,“把工作带给工人”,1945—1975年又相继通过了一系列工业发展法案,鼓励投资,促进就业。20世纪80年代以后,英国实施“选择性地区援助”,对迁入落后地区的企业提供财政援助,对服务业实行特别补贴,鼓励劳动密集型企业、中小企业和新企业的发展。这些措施为缓解失业和贫困,推动经济和社会协调发展发挥了积极作用。1994年美国执行了《联邦受援区和受援社区法案》,分别由联邦政府住房和城市发展署批准了6个城市受援区和65个城市受援社区,用于贫困群体的居住环境改善和社区发展,帮助城市贫民获得可持续性生计。

  第三,针对贫困群体的具体状况,实施由政府组织、企业及公益机构具体执行的旨在提高困难群体就业和收入水平的各种反贫困计划。

  在发达国家,有财力保证的反贫困计划往往是一揽子社会工程,对保障贫困群体的生活和发展效果显著。如美国在20世纪60年代开始执行的“向贫困挑战”计划,对世界反贫困行动产生了深远影响,这些措施至今在发达国家屡试不爽。该计划由10个具体计划组成,分成两大类,其一是授权计划,即健康、教育、福利机构执行的就业计划,劳动部门执行的青年人集团计划,各大学执行的勤工俭学计划,农业部门执行的乡村贷款计划;其二是直接计划,即向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业团计划和地区发展计划。“向贫困挑战”计划执行10年后,美国的贫困率下降了8个百分点。在该计划中,政府出台了三方面对策,一是学费分期偿还制,以帮助贫困家庭的学生完成学业;二是平等的收入政策,以缩小劳动者之间的收入差距;三是负所得税方案,对收入低于贫困线的家庭用所得税补足差额部分,增加向贫困者转移支付。

  发展中国家的主要政策措施

  发展中国家的贫困主要是绝对贫困,直接影响温饱和生存。所以,发展中国家的反贫困措施主要表现在三个方面,其一是保障基本生活需要,其二是培训和促进就业,其三是构建社会保护网络。

  保障基本生活需要是基本措施,这一措施注重向困难群体提供满足最低生活需求的商品和服务,包括食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房。如印度从20世纪60年代开始执行“绿色革命”计划,对贫困者增加粮食供给,有效保障了贫困群体的基本生活。

  培训和促进就业措施是发展中国家所重视的政策,并且常常受到发达国家和国际机构的援助,但是,就业量主要受到经济发展景况的限制,在经济发展缓慢或停滞时期,培训和促进就业的措施并不能给发展中国家的穷人带来普遍实惠。关于这一点,世界银行有许多在发展中国家实施培训却不能促进就业的案例。
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(责任编辑:李静)
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