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公推公选破解“大国难题”
刘长江
  2005年07月08日13:52 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  在2003年公推公选领导干部的基础上,2004年江苏在更大范围内进行了公推公选领导干部的试验,其试验结果如何,将对中国共产党的干部工作产生现在还无法估计的重大影响。政治路线决定以后,干部就是决定的因素。毛泽东的这句名言充分说明了干部队伍的重要作用。从这个角度来思考江苏试验,就会发现,它实际上是一个关系到中国未来发展前景的具有决定性意义的问题。

  “大国难题”与中国共产党的最初试验

  1945年7月1日,民主人士黄炎培等来到延安。延安的一切对于黄炎培是那样的新鲜,那样的令他兴奋与激动,他感觉到在中国的西北看到了中国未来的希望。但他并没有因此停止自己对中国未来的思考,眼前的一切使他在振奋之余,将思绪投向更加遥远的未来。7月4日,黄炎培等返回重庆,在临行前,黄炎培对前来送行的毛泽东谈出了自己的所思所想。他说,我生六十年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓“其兴也勃焉”,“其亡也忽焉”,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,也许那时艰难困苦,只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了,精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久,自然地惰性发作,由少数演变为多数,到风气养成,虽有大力,无法扭转,并且无法补救。到干部人才渐见竭蹶时、艰于应付时,环境倒越加复杂起来了。控制力不免趋于薄弱了。一部历史,“政怠宦成”的也有,“人亡政息”的也有,“求荣取辱”的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了。就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。毛泽东坚定地答道:“我们已经找到了新路,我们能够跳出这始兴终亡的周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。我们有人民群众的监督。”

  这段著名的延安对话,是毛泽东对中国这样一个大国所面临的难题深刻认识的结果。

  中国自秦朝统一以来始终面临的最大难题就是一个地域辽阔、文化传统具有多样性特点的国家如何治理的问题。秦朝开创郡县制,也就开始了地方官员的任命制。在一个具有多样性地方文化的国家,保持国家统一的有效手段之一就是实行地方官员的任命制。从秦朝开始,虽然中间有过反复,但最终中国形成了由中央任命各级地方官员的制度。这个制度是治理国家的一个重要环节,它使中国先于所有国家摆脱了贵族政治,形成了官僚政治。按照这个制度的设想,国家任命的地方官员,首先要对国家(实际上就是皇帝)负责,而中国古代的民本思想也同时要求地方官员关心百姓。由于中国地域广大,地方官员一旦上任,他能不能对国家负责就成为一个难题,历代王朝都设计过各种制度以保证官员能够负起责任,却始终不能解决这个难题。因此,自从中国建立郡县制,不断反复出现的一个现象就是,由国家任命的官员,经过若干代,逐渐形成一个既得利益集团,他们既不对国家(皇帝)负责,当然也不对百姓负责,而是仅仅对自己个人或者集团的利益负责。这种局面一经形成,即使有一个英明的皇帝,也往往无法扭转乾坤,而国家的动荡也就开始并最终演变为王朝的崩溃。于是,一部中国历史,“政怠宦成”的也有,“人亡政息”的也有,“求荣取辱”的也有。总之没有能跳出这个治乱兴衰、不断循环的周期率。难题就是这样出现了,为了国家的统一,必须由国家任命干部,但由国家任命的干部最终却既不对国家负责。更不对百姓负责,而只对自己负责。随着时光的流逝,这竟然形成为中国的官僚政治传统。所以,中国能不能跳出这个历史周期率,关键在于各级地方官员能不能上对国家负责,下对百姓负责。对中国历史有着深刻认识的毛泽东当然不可能看不到这一点。

  当黄炎培对在延安所看到的一切感到惊讶时,他当然还不知道,这正是中国共产党为跳出历史周期率进行的新的探索的结果,毛泽东之所以充满信心地回答他,我们已经找到了新路,是因为中国共产党人正在解放区进行着在中国历史上前所未有的伟大试验。

  在黄炎培到延安之前,中国共产党正在战争条件下进行着民主试验,而这个试验的核心就是干部以一种新的方式产生:参议会是边区的最高政治机关,边区政府官员就是由参议会选举产生的,而参议会又是由各省代表大会选举产生的。参议会可以弹劾主席、副主席或政府行政部门的任何人员,有2/3的票数就可以将他罢免。当时边区政府的行政机构也许是全世界同等规模的政府中最精简的一个。边区政府本部的全体干部(他们不愿被称为官员)只有160人。边区政府的财政局只有16个人。边区参议会主席杨秀峰曾在一间破旧不堪的房子里对来访的美国人贝尔登说:“从旧社会过来的知识分子要在新社会工作,可不是那么容易呀。我打游击那阵子,还以为政府最好设在大衙门里。现在我感觉到,住在这间房子里办事更便当,因为这样更接近人民。”这是一支忠诚、廉洁、高效,视人民利益高于一切的干部队伍,这是一个真正廉价与廉洁的政府。在一个被认为没有民主传统的国家,同时在战争条件下进行这样的试验,在显示中国共产党信念的同时,也显示出中国共产党的决心与信心。当贝尔登对群众能否积极参与政治生活表现出疑问时,边区政府副主席戎伍胜信心十足地告诉贝尔登:“人民要是过上了民主生活,习惯自然会改变。只有体验民主,才能学会民主。”在中国历史上,这毫无疑问是第一次具有全新意义的伟大试验,它在显示中国共产党人破解中国千古难题的理想追求的同时,也为中国共产党人提供了破解千古难题的崭新经验。毛泽东面对黄炎培的疑问表现出的自信,既来源于强烈的理想追求,更来源于中国共产党已经取得的经验。

  矛盾中的必然选择与“大国难题”的再次出现

  但是,在进行这种新的试验的同时,中国共产党仍然不能不坚持干部任命制。这看起来与中国共产党在解放区进行的试验不一致,却是由客观条件决定而不能不实行的制度。

  因为,在党内存在着形形色色的山头主义,干部任命制可以通过对来自不同地区干部的调配,削弱原有的地方主义在党内的影响,对于防止山头主义的作用是显而易见的。正是干部任命制从组织上打破了山头主义赖以存在的条件。

  而且,革命要发展,就必须不断派出大量的干部去开辟新的革命根据地,这时,通过选举产生干部是不现实的。当解放军南下解放全中国时,随军南下准备接管新解放地区政权的5万名干部,也只能是任命的。如果没有任命制,我们无法想象中国革命如何能够取得最终胜利。对于这些被任命的干部,领导职务带来的只能是更多的危险而不是任何个人的“好处”。新中国建立后,任命制仍然显示出其重要意义。因为大规模的经济建设需要大批各个方面的领导干部,这些干部中有许多人将从原来条件较好的地区前往条件极其艰苦的地区进行工作,干部任命制的作用在这种情况下同样充分显示出来。试想,如果没有干部任命制,进入新疆的10万解放大军能够顺利地转变成为新疆建设兵团,成为稳定中国西北边疆的重要力量吗?同样,如果没有干部任命制,我们能够在建国初期极为落后的基础上,迅速完成一大批现代工业项目的建设任务,建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系吗?更重要的是,干部任命制对于保证国家的统一是不可缺少的,特别是对于刚刚建立的新中国,如果没有党对干部队伍的统一调配和使用,是不可能在短期内荡涤旧社会的污泥浊水(特别是在新解放的地区),实现全国真正意义上的统一和各民族之间的团结的。至少在新中国建立到现在的历史发展的事实都证明了这一点。

  干部任命制的广泛运用,在新中国建立后的相当长时间里,没有成为各种问题产生的根源,其原因是多方面的。新中国建立后的第一代领导干部,都是在血海中冲杀出来的,他们的能力经受了真刀真枪的考验,他们的地位是公认的,没有人会对他们所担任的领导职务产生疑问。这批领导干部的上下级关系在革命战争中已经形成,不会发生下级对上级不服从的情况,而且他们仍然年轻有为或者年富力强,党的干部队伍在很长时间内十分稳定,加上干部的绝大多数人都具有强烈的理想追求,有极强的组织性,一切服从组织安排是他们的行为准则。具备这些条件,干部为了升迁而跑官要官的现象就难以发生,而买官卖官则几乎不可能。因为有这些条件,所以干部任命制并没有产生出各种令人难以理解的丑恶现象。

  不过,即使在干部普遍能够与人民群众保持较为密切联系的年代,干部任命制也带来了问题。这些问题对中国共产党是新问题,对中国却是老问题。这就是,由任命产生的领导干部如何能够上对党和国家负责,下对人民负责(全心全意为人民服务)。在这里,我们似乎又回到黄炎培老先生的那个“大国难题”上来了。1964年,在洛阳拖拉机厂蹲点的第八机械工业部部长陈正人写了一篇1万多字的报告,这篇报告被送交当时中央分管工业的负责人并迅速被转送给毛泽东,报告中写到:“特别值得重视的是:一部分老干部在革命胜利有了政权以后,很容易脱离群众的监督,掌管了一个单位就往往利用自己的当权地位违反党的政策,以至发展到为所欲为。而像我们这些领导人,官僚主义又很严重,对下面这些严重情况又不能及时发现。这就是在夺取了政权之后一个十分严重的危险。过去我们也曾经不断检讨领导上的官僚主义,但是,究竟官僚主义有多大危害,在我,就是从这一次比较认真地开始蹲点才逐渐明白过来的。”当然,陈正人所列举的某些干部的为所欲为,在现在看来简直可以说是微不足道的,而陈正人在报告中坦言自己有严重的官僚主义,则证明只要这一代干部还在,问题是比较容易解决的。实际上,毛泽东对这个问题的观察和思考早就开始了,他注意到党的干部中有一些人完全没有平等意识,所以他要求干部:“打掉官风,实事求是,同人民打成一片,尽可能地纠正一切工作上、作风上、制度上的缺点和错误。”领导干部要“以真正平等的态度对待干部和群众。必须使人感觉到人们相互间的关系确实是平等的,使人感到你的心是交给他的。”“人们的工作有所不同,职务有所不同,但是任何人不论官有多大,在人民中间都要以一个普通劳动者的姿态出现。决不许可摆架子。一定要打掉官风。”陈正人的报告使毛泽东真正感觉到了大国难题再次出现了最初的迹象,以新的理论武装并将人民视为上帝的中国共产党能不能跳出中国几千年都没有跳出的历史周期率,也再次成为毛泽东关注的中心问题,而且他也注意到,当年他对黄炎培所说的曾经有过的人民群众的监督现在实际上没有发挥应有的作用。毛泽东是绝对不会允许官僚政治传统在新中国复活的,虽然仅仅发现了一些苗头,但毛泽东仍感觉到它的巨大危险,他进行了思考,也采取了行动。然而他的思考却陷入了“左”的误区,他领导的错误实践则造成了令人扼腕痛惜的悲剧。

  时代的发展与“大国难题”的重新突显

  从陈正人给中央写报告到今天,一转眼的工夫,40年过去了。而就在这40年里,伴随中国发生天翻地覆变化的,是大国难题从再次出现到重新突显,并成为当代中国诸多问题的根源,因而也就成为今天中国人民关注的焦点。

  在40年里,整整一代具有强烈理想追求的共产党人已经离开了人世,随着他们的离去,曾经使干部任命制能够避免各种消极作用的条件已经基本不再存在。与此同时,改革开放带来的社会价值观的变化,却使干部任命制的弊端充分表现出来。较为普遍而且有许多普通群众都有亲身感受的,是相当多的干部惟上不惟下,为了创造政绩,以发展之名随意损害群众利益,其为所欲为的程度,远远超过陈正人当年的所见所闻。还有一个不能忽视的现象是,在相当一些干部中形成了新的精英主义思想,他们乐于别人(特别是媒体)称自己是官员而不是干部,以显示自己之不同于群众、高于群众。今天,我们已经无法想象一个像陈正人那样的部长能够到基层的工厂去蹲点一个多月,而且在了解实际情况后坦陈自己有严重的官僚主义。中国共产党的干部曾经有过的简朴作风,在今天许多干部身上已经荡然无存,群众看到的是,政府办公大楼越来越气派,越来越森严,而群众与干部的距离却越来越遥远,它所反映的干部思想的变化与当年晋察冀边区参议会主席杨秀峰谈到的思想变化,恰好形成无比强烈的反差。至于党政领导机关部门之繁杂,人员之众多,效率之低下,虽经7次改革,情况并没有发生令人鼓舞的变化。同时,在中国共产党历史上从来没有过,而且也不可能想象的各种丑恶现象正在党内蔓延滋长。从任人唯亲到跑官要官,从官商勾结到买官卖官,这些在新中国人们只能从揭露晚清政府和国民党政府腐败的文艺作品中了解到的现象,如今却频频曝光于新闻媒体。虽然我们对揭露出来的腐败分子进行了严肃查处,但并未从根本上解决问题,这就大大损害了人民群众对执政的中国共产党的信任。

  我们还应该看到,即使在干部选拔工作中领导人能够做到出于公心,任人唯贤,也还有一个问题难以解决:即如何能够准确地考察一个干部。这个问题在今天的条件下,难度比过去大多了。

  然而,最严重的问题还在于,由于客观条件的变化与干部队伍思想状态的变化,一种新的具有极大危险性的现象出现了,这就是,在目前的干部制度下,由于各级党委“一把手”的权力过大(特别是对于干部选拔任用的权力过大),非常可能围绕主要领导干部出现一个类似于家族组织的私利集团,在这个私利集团中,处于核心地位的主要领导干部利用自己的权力庇护他的下属,他的下属反过来维护他们的核心,而这正是中国官僚政治传统的特征。一旦形成了这样的私利集团,这些手握大权的干部是不可能上对党和国家负责,下为人民服务的,他们仅仅只会对自己的私利集团负责。当然,他们表面上也会做一些对人民群众有利的事,但那只是为了掩盖他们那丑恶的内心世界。如果这样的现象成为一种普遍的情况,在中国已经存在了几千年的官僚政治传统就会全面复活,而中国非常有可能因此再次陷入治乱兴衰的历史周期率,中国的现代化将因此而被再次延误。于是,在新中国建立50多年以后,在著名的延安对话过去近60年以后,有责任心的中国共产党人不得不再次向自己提出这个问题:我们能够跳出中国的历史周期率吗?

  而今迈步从头越

  在“大国难题”再次突显的背景下,江苏在全国率先进行领导干部的公推公选就具有了非同一般的意义。一方面我们可以将这一改革视为当年解放区试验的继续,另一方面,它又是中国共产党人在新的历史条件下为使中国跳出历史周期率进行的崭新的试验。不同之处在于,当年的试验是一个革命党基于理想追求的主动行为,它的重要基础是一代革命者即党的干部强烈的理想主义、英雄主义,今天的试验是一个执政党面对新形势带来的新挑战作出的回应,这个试验显然已经没有了当年的思想条件。当年的试验以中国共产党的干部所具有的崭新形象与国民党的官员形象形成鲜明对比,从而赢得了人民的信任,并以中国革命的胜利证明了自己的价值和意义;而今天的试验能否推选出一大批“政治上靠得住,发展上有本事,人民群众信得过”的领导干部,则还有待历史的检验。但它已经包含了许多的意义,不管结果如何,都将影响到下一步中国共产党的发展,并最终影响到中国的发展。

  需要指出的是,即便今天的试验完全成功,干部制度和干部队伍建设的问题仍然没有完全解决,还有更多的问题需要关注和解决。因为构成“大国难题”的矛盾依然存在,这些矛盾成为江苏试验在更大范围推广和深化的限制性条件。

  如果单纯从理论原则出发,几乎所有人都会不假思索地认为,要保证干部能够真正为人民服务,采取普遍的民众直选是最有效的方法。但是,在地方利益膨胀和地方主义日盛的今天,在中央与地方关系缺乏稳固的制度基础的情况下,由此产生的领导干部也可能从地方利益出发,以民选的名义对抗中央。可见,如果不注意坚持党管干部的原则,完全放弃干部任命制,恐怕没有人能够保证,中国不会因此而发生地方离心倾向导致国内政治动荡。从俄罗斯议会最近通过了总统普京提出的由中央提名地方领导人选的建议,我们分明能够感受到东方大国始终存在的难题。这就决定了,在相当长的时期内,公推公选干部只能限定在一定范围内,而且只应该是干部选拔任用的方式之一,而不是全部。

  同时,对于公推公选产生的干部,仍然有一个如何对其掌握的权力加强监督的问题。即使是公推公选产生的干部,也仍然面临如何对待权力的问题。要保证领导干部上对党和国家负责,下为人民服务,就必须使干部手中的权力成为“负担”而不是“乐趣”,但没有对权力的有效监督,特别是来自人民群众的监督,权力就可能成为“乐趣”而不是“负担”,至少有相当一部分干部会是这样。也就是说,公推公选并不能保证领导干部在获得更大权力以后,一定能够长期谨慎地运用权力。

  同样,公推公选领导干部还不能自动解决领导机构庞大,人员臃肿的问题,这个问题甚至还可能削弱公推公选领导干部的工作成效。

  如果进一步追问,我们还可以提出更多的问题,这也说明,中国共产党要跳出“大国难题”和历史周期率,还要作出更大的努力。

  虽然前面还有许多问题,但我们毕竟拥有了一个新的起点。新的起点就意味着新的方向、新的希望,而希望永远是人类最伟大的鼓舞力量。

  (作者系中共江苏省委党校党史党建教研部副主任)

  来源:《中国党政干部论坛》

(责任编辑:刘德中)
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