“一把手综合症”及其防治
毛政相 周云华
  2007年03月09日16:25 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] “一把手综合症”对党的事业和经济社会发展的危害深远而广泛,其产生的主要原因在于“一把手”被赋权过重,对社会资源控制过多。防治“一把手综合症”,必须深化政治体制改革,从根本上解决权力过分集中问题。同时,切实加强和改进对“一把手”的制约和监督。

  [关键词] “一把手综合症”; 原因; 防治; 对策

  [中图分类号] C933.2 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2007)01-0012-04


  “一把手综合症”主要指政治表现好、业务能力强、工作实绩突出、得到群众认可、在未提拔之前为人为官都比较谨慎的一些官员,在担任“一把手”后为人为官准则发生明显改变,在工作、生活等方面所呈现的种种不良现象。患有此症的“一把手”在一定条件下会发生质变而走向腐败,或者说“一把手综合症”是“一把手”走向腐败的前兆。加强对“一把手综合症”及其防治问题的研究,不论对于预防“一把手”腐败,还是对于推进改革和发展事业都具有十分重要的意义。

  (一)“一把手综合症”的表现

  “一把手综合症”的基本症状主要表现在如下几个方面:一是“决策一言堂”;二是“权力一把抓”;三是“用人一朝臣”;四是“花钱一支笔”;五是“言论一个音”;六是“言行一大变”;七是“上任乱烧一把火”。

  “一把手综合症”虽表现形式多样,其实质都是为了维护个人或小集团利益,不惜牺牲党和人民的利益,对党的路线方针政策、国家法律法规阳奉阴违。患有此症的人一般能力较强,能量较大,上下关系盘根错节,规避监督的水平较高,容易人格膨胀,难以严格自律,从内心抵制他律,无视制度规范,严重脱离群众,难免违纪违法,是改革发展事业推进的中梗阻,理应成为监督重点。

  (二)“一把手综合症”产生的原因分析

  在经济体制改革取得重大成就的今天,政治体制改革滞后,权力高度集中状况仍未得到根本改观,党委和政府权力过大,必然赋予各级党政“一把手”过重权力,使之对社会资源控制过多。这样,一些放松思想道德修养、自律意识不强的人产生“一把手综合症”就是必然的现象。

  1.授权机关制约不足,监督虚位

  授权机关对“一把手”权力的获取及其运行理应能够实施最有力的制约和监督。但在当前的制度下,“一把手”的任用实行任命制为主选举制为辅、选举制服务并服从于任命制的干部制度,党(纪)委全会和人代会均等额选举党政“一把手”、人大常委会和组织部门任命其他“一把手”(从某种意义上说,这主要是对上级或同级党委人事安排的一种确认或合法化)。各地虽已开始探索党委确定下级正职的拟任(推荐)人选时实行全委会票决制,这对于部分正职的授权能进行一定制约,但其成效尚不明显。从总体来说,授权机关对“一把手”权力的获取制约监督不力。所以,尽管授权机关选举或任命干部比较慎重,也很难避免重要干部使用上的失误,使一些并非德才兼备的人成为“一把手”。而且,能有效制约下级“一把手”的上级党委往往存在重任用轻监管现象,并受时空限制和信息不对称等因素影响,往往难以对其实施切实监督。

  授权机关听取和审议工作报告、年度考核以及代表监督等,都是对“一把手”进行监督的形式。因多种原因,其监督易于虚化。(1)党代会尚未实行常任制,五年一次的党代会(基层党代会三至五年)在选举产生新一届党(纪)委后就不复存在,无法对党(纪)委实施经常性监督。在党代会上报告工作的党(纪)委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系,因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权,本届党代会难以审查其报告。党(纪)委书记非党代会选举产生,党代会更难对其进行监督。10年前的《中国共产党地方委员会工作条例》对党的常委会向全委会报告工作就有明确规定,中央政治局已率先垂范,向中央委员会报告工作,但全国尚未普遍推行这一制度,因而全委会对党(纪)委书记及其常委监督效果不够明显。(2)人代会实行常任制,每年听取和审议其选举(任命)官员的工作报告,其监督效果优于党代会(全委会),但由我国特殊的权力结构决定,人代会(及其常委会)制约监督的实际效果与党代会(全委会)情况也大体类似。(3)上级组织人事部门每年对“一把手”进行年度考核,因考核机制欠科学和部分被考核者人为因素的干扰,实际上也难以形成对“一把手”行权状况的有力制约和监督。(4)由于当前代表的产生欠规范,结构欠合理,实际被认可程度不高,更因大会选举过程欠规范,代表对受权者权力获取的实际制约作用不大。同时,代表普遍实行兼职,履行代表职责的法理、制度、组织、信息等资源不足,如党内尚无《党代表工作条例》、党代会尚未实行常任制等,代表难以依法切实履行职责,尤其是代表资格的获得很大程度上取决于上级组织的安排,故代表对主要负责人特别是“一把手”权力运行状况的监督作用非常有限。

  2.领导班子内部权力制约乏力,监督往往流于形式

  领导班子成员参与实际的权力运作,从理论上说,既能对“一把手”进行严格制约,也能实施最有效的监督。但因组织上对“一把手”赋权过重,甚至一些副职的升降去留在一定程度上取决于“一把手”的意愿,加之部分副职在制约监督“一把手”权力方面的不作为,进一步强化了班子内部权力制约乏力、监督流于形式的态势。如《党内监督条例》将民主生活会规定为一种重要的监督制度,对班子内部的民主生活会以及班子成员的述职述廉作出了明确规定,但从实际效果来看,制约监督作用相当有限。据笔者对湘、津、辽、蒙四省(市、区)2562名各界人士(其中中共党员1797名)的问卷调查(以下简称“本调查”)显示,认为民主生活会上开展批评和自我批评对领导干部的监督“起很大作用”的占1.81%,“能起一定作用”的占61.62%,“不起作用”的占32.51%,甚至“起反作用”的占3.84%。

  3.监督机构及其监督权缺乏相对独立性,难以有效监督

  当前,党委在确定下级正职的拟任(推荐)人选时一般都征求纪检监察部门的意见,这对于拟任(推荐)人选有一定制约作用。但意见受尊重程度取决于党委成员的主观判断,缺乏刚性的制度约束。同时,纪检监察机关及其人员的权力和利益在同级被监督者的领导和控制之下,监督机构只有独立调查权,没有独立的立案和处理权,使专门监督机关几乎不可能监督同级或上级党政“一把手”,甚至对下级“一把手”的监督也受到严重制约。人民检察院是国家的法律监督机关,应该依照法律规定独立行使检察权,但其人员的权力和利益同样受控于同级党委和政府,当涉及对一定级别领导干部尤其是各级党政“一把手”的立案、侦查等问题,仍需由相应级别的党委批准,故检察院的法律监督作用也比较有限。
【1】 【2】

 

(责任编辑:李静)


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