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对党的书记应规定明确职权
马灿云
  2005年10月28日08:18 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定:“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。”随后,党中央又推出《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,进一步强调“完善对权力制约和监督的制度”,“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。”由此,对党的各级书记的严格监督便摆上了更加紧迫的议事日程。我认为,监督要有具体的依据和标准,这样才有可操作性。所以,前提是对书记的职权须作分析和界定。

  “书记”一词,原有两种含义:早先指办理文书及缮写工作的人员,后又指党、团等各级组织的主要负责人。随着后一用法日益广泛,前类人员便被称作“文书”、“秘书”等,“书记”则基本成了专用名词。

  我们党是中国特色社会主义事业的领导核心,因此党的书记在社会各项事务中的地位和作用十分突出。虽说书记这个职务本身不是“长”(有时比作班长,还得加引号、带说明),但人们在内心深处大都认为,书记不但是“长”,而且是同一层面上最大的“长”。即使书记与其他委员融洽共事,也极少有人会由衷地认为他们之间在工作中没有上下级之分,而是完全平等的关系。面对这种情况,似乎不能轻率地指责人们有误解、抱偏见。难道身为总揽全局、统领各方的执政党一级组织的主要负责人,不是实际上的“长”吗?再说,尽管我们反复强调书记在党的委员会中只是平等的一员,但有关文件和领导讲话却经常直截了当地将其称之为“一把手”。

  党的书记既然被认为位高权重,可究竟有没有具体职权?答案不够明确。从我们党的历史来看,建国前最完善的七大党章和建国后第一部党章即八大党章,对各级书记包括中央委员会主席、副主席和总书记,都没有规定具体职权。现行党章只规定:“总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议,并主持中央书记处的工作”。由于党的地方组织和基层组织不设书记处,根据上述规定推断,各级书记如有超过其他委员的职权,就是负责召集同级常务委员会会议或委员会会议。显然,规定中的“召集人”与实际上的“一把手”,两者之间大有区别。

  或许,因为我们党实行民主集中制,坚持集体领导,书记不该有超过其他委员的更多职权。但集体领导还得与个人分工负责相结合,这样才有工作效率。不少地方和单位对书记的职责,倒是洋洋洒洒列了不少。但仔细推敲,职责不是职权,更不能替代职权。在职位、职权、职责之间,有着严格的先后顺序和逻辑关系。在其位,谋其事;有其权,负其责。权责相符,天经地义。人们常形容书记大权在握,其实严格按规定哪来大权?不过,名义上的“召集人”,实际上却是“一把手”,这种状况长期而又普遍地存在,只能使人们(包括书记本人)心照不宣、深信不疑:当书记就是大权在握,这毋庸置疑也无需规定!问题恰恰在于,这种仅凭意会、带有较大神秘色彩的状况,正是对书记无法监督或无效监督的重要原因。

  因此,党的书记实际拥有和行使的职权,何止于召集会议。虽然这样做找不到任何依据,可人们都习以为常。特别从近年揭露的有关案例来看,堕落变质的“一把手”用以谋私之权,从没被赋予过,但实际上却运用自如、通行无阻。往大的方面讲,国际共运史上一些党的领袖搞个人专断乃至个人迷信,也是毫无依据却又屡屡发生。这些沉痛教训从制度建设的角度看,除了制约不力外,就是对其职权没有明确规定,留下了太大的空间和随意性。

  为了解决理论与实际的严重脱节,体现权责一致并实行有效监督,我认为应该对党的书记规定明确职权。对此,首先要转变观念,澄清一些认识上的误区。

  第一,明确规定书记职权是否会导致书记权力太大?对此,实际情况和上述分析已证明,不作明确规定,书记的权力可能更大,后果更严重。历史经验告诉我们,适当的权重并不可怕,但是搞模糊概念、约定俗成、习以为常、见怪不怪等,倒是十分危险。在这个问题上若要怕,就不该怕书记权大,而应该一怕不明确,二怕不制约。

  第二,明确规定书记职权是否违反集体领导的平等原则?其实,书记和委员的平等,从来就是相对的、有限的,较多地停留在表面上;他们之间的区别,则是客观的,甚至是绝对的,既为开展工作所需要,也让多数人们所认同。不错,在讨论决定重大问题时,书记没有特权,只有“平等的一票”,并要少数服从多数。但表决时“平等的一票”,并不等于其他方面也职权相同。极而言之,选人大代表时,党和国家领导人与其他选民一样,只有“平等的一票”,但谁又会据此认为,他们之间职权相同呢?必须正视的是,书记超过其他委员的职权,原本就客观存在,只是未加界定而已。它们决不因为加以明确规定就产生,不加明确规定就消失。

  至于党的书记应有哪些职权,关键是要正确定位。现行党章规定,党的各级代表大会和它们所产生的委员会,是党的各级领导机关。委员会必须执行代表大会的决议,向代表大会负责并报告工作。可见,委员会在很大程度上是代表大会的执行机关。按照这个思路是否可以认为,书记既然是执行机关的主要负责人,拥有一定层面的某些决定权和否决权等,成为名副其实的“一把手”,属于顺理成章。对此只有加以明确规定,才能使他们真正负起比其他委员重得多的责任,也才能使监督有了较易判断其是否“缺位”、“越位”或“错位”的具体标准。不致在集体领导的名义下,有人滥用权力却无人承担责任。

  发展党内民主,加强党内监督特别是对“一把手”的监督,不是让党的书记无所适从、无所作为,而是要他们正确行使职权,切实做到权为民所用。所以,党的书记该不该有明确职权,很值得认真研究和探讨。

  (作者系中共上海铁路局党校副校长)

(责任编辑:李静)
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