《坐而论道、为公立学：制度分析与公共政策》将系统介绍制度分析与公共政策（简称IAPP，Institutional Analysis & Public Policy的首字母缩写）的分析框架，并运用它来分析日常生活中经常碰到的具体的公共政策问题。其目的是有三，一是在理论探讨的基础上在具体政策问题分析过程中介绍IAPP分析框架的基本概念、理论与方法，二是通过对日常生活中具体政策问题的探讨来体现IAPP理论与方法的活力，并以此为基础修正制度分析的基本理论和方法，三是力图就日常具体的公共问题给出制度分析学者的看法或者政策建议。

　　一、篇章结构

　　本书导言部分将系统介绍IAPP分析框架所包含的基本概念、基本理论与方法，包括后果、权利与契约的评价方法，个体、集体与立宪的多层次制度分析方法，人的冲动理论，物品和服务理论等。

　　正文共分八个部分，第一部分，规则与选择，探索不同制度背景条件下的理性选择问题，并探索官员和公民个人的不同选择的制度背景，在此基础上思考在公共领域的理性选择，尤其是如何以制度反腐败的问题。

　　第二部分，民主与自治，着眼于民主与自治的制度基础以及政策选择，探索了理想民主的概念以及现实民主的制度因素，村民自治对于民主制度发展的意义，人大代表新举措的制度意义，官与民关系的制度因素，民主的政府应该为谁服务，公民评议政府的民主效应，以及以自主治理为基础来解决公共问题的可能性。

　　第三部分，公共服务的制度基础，专门从制度分析角度探索公共服务的制度基础，如公共服务的市场化问题，公共住房改革的制度逻辑，公共服务中的外地人问题，城乡有别的问题，城市小区公共服务的制度，农民负担与公共服务，公共安全、司法服务的制度基础，水资源有效利用、烟草政策、艾滋病问题、孕妇惨死以及交通安全的制度逻辑。

　　第四部分，教育服务的制度基础，从制度分析角度探索贫困生问题、教育系统不正之风问题，收费价格管制问题，收取学费问题，学术禁区问题，校园治安问题，以及托幼服务问题等。

　　第五部分，全球治理与外交政策，以中国经济政治崛起为背景，探索中国的大国定位，在此基础上探索中美关系的战略把握，及其复杂性，然后从宏观的角度探索了21世纪文明的制度基础，以及人道化全球化问题。

　　第六部分，研究了美国政府及其公共政策，主要包括为什么美国选择不民主的选举制度，美国政治中宪政、共和与民主的均衡，美国外交政策的制度缺陷，美国军费增加问题，以及美国行政审批制度改革的启示。

　　第七部分，学思人生的制度基础，探索了理论与实践关系的制度基础，自由主义与新左派争论的评论，窃书、书生气、学术批评、本土化研究以及学术评奖的制度问题。

　　第八部分，网络空间的制度基础，针对网络迅速发展的时代，中文学术网站迅速发展，网络学术资源、网络民主、政务信息网上公开登问题。

　　这些政策分析和评论文章依据的方法和框架是IAPP。简言之，IAPP的分析框架就是根据后果、权利和契约的评价框架，操作、集体和立宪选择领域和制度设计分析的理论框架，运用物品类型的规范理论与实证理论，以分析和复合的人性冲动理论为基础，考虑公民、官员、社会组织和政府的各种复杂且可能的现实政策选择，从政治、经济、道德、审美和文化多层次入手，着眼于持续发展的制度平台，探索IAPP鉴别真实的问题，去除伪问题的方法，然后选择一个当前正在发生的公共问题，着眼于建设性的行动，进行政策分析和评论。

　　二、后果、权利与契约

　　IAPP的评价框架，由后果、权利和契约等组成。后果的评价标准，是人们最常用的评价标准。其大意是说，一个政策选择，只要后果好，就是好，如果后果不好，就是不好的。

　　比如，就自由来说，为什么需要自由呢？自由，在个体意义上意味着一种能力和意愿，在集体意义上意味着相互之间存在着友爱和帮助，而且没有强制，在制度意义上，自由则意味着有良好的制度的保障。人为什么要自由呢？首先是因为有了自由就会有好结果，人有了行动的自由，有了选择的自由，人的精神状态比较好，心情舒畅，行动比较积极，易于承担责任，生活质量高。具体来说，一个人有了婚姻自由，要比婚姻不自由要好，因为有了更多的自由选择，可以选择更好的配偶，婚姻质量会比较高。如果没有婚姻自由，先包办婚姻，后谈恋爱，即使有可能找到好的配偶，但总体上婚姻质量会下降，会导致梁山伯与祝英台那样的悲剧。云南纳西族青年有谈恋爱的自由，但婚姻由父母包办，本人无选择配偶的权利，于是一些热恋的男女青年，不得不相约到玉龙雪山或者附近的云杉坪殉情自杀。一个经济有自由比没有自由强，因为如果没有经济自由，交易将萎缩，经济就将萧条。[1]我们说，市场经济比计划经济好，原因就在于市场经济能够导致经济发展，而计划经济只会降低经济资源配置效率，导致经济落后，甚至是崩溃。经济自由不仅有利于经济发展，而且还有利于和平，所以经济自由是好东西。[2]当然，结果是不是好，不仅要看其直接的、短期的、特殊的结果，还要看其间接的、长期的、普遍的结果。比如，计划经济往往在短期里很有经济效益，但长期效益不好；国有企业短期里效果可能不错，但很难长期持续，所以国有企业需要改革。某个政策可能在一定范围内有效，但不见得普遍有效，这个政策显然就不能推而广之。

　　权利，从个体角度来看，意味着个体具有某种资格和能力。比如人身自由权，财产权，婚姻自由权，包括工资权、受教育权等，都意味着某个人有资格而且有能力享受某种收益，并承担一定的成本。权利，从集体层次来看，意味着某个人有排他性的决定权和处置权，不受任何外在力量的影响。而从制度角度来看，权利则是一种可普遍化的规则，也就是说任何人，不管是否有资格和能力，其权利都是不可剥夺的，有些基本权利甚至是不可让渡的。就上文所探讨的自由来说，从权利的角度来看，自由作为一项权利，不管结果好还是不好，都是个人的权利，对他人有对抗性，其他人不得干涉。比如，一个人拥有婚姻自由权，他选择的配偶在很多人看来都不是最好的，但他拥有婚姻自由权，就可以排他性地决定娶自己喜好女孩，而不需考虑其他人的意见，即使他人的意见后来可能证明是正确的。一个人可能没有能力结婚，或者不想结婚，但并不意味着他的婚姻自由权可以被剥夺，或者可以让渡，或者放弃。一个人，从小立志当售票员、售货员，在很多人看来都不可思议，但理想的选择，是个人的自由。一个人不当大学教授，而去当打字员，或者在街上流浪生活，显然在很多人看来不理性，但这也是一个人的自由。每个人的权利，他人不可干涉。在中文世界的学术传统中，不缺乏从后果的角度来进行论证，但从权利的角度来进行论证，却很缺乏。所以，在中国人眼里，往往只看得见财产，而看不见财产权，往往看得见物，看不见物权。个人的基本权利，包括人身自由权和财产权，尤其是政治权利，也很容易为统治者为了管理的方便而被轻易剥夺。不仅如此，在这样的背景中，讨论权利，都会成为奢侈品。[3]当然，随着改革开放的逐步深入，权利越来越受到重视，从权利的角度来思考和分析问题，也逐步成为一个传统，政府管理也越来越重视以个人的基本权利为基础。

　　权利的标准，可以补充后果标准的不足。因为人们对某个事件的看法，对其效果的看法，都有各自的主观性。主观的判断，不同的人往往有很大的分歧，即使是萝卜青菜，也各有所爱，中餐西餐也各有选择。这时，就需要判断，谁有权利来进行判断，这样就可以解决分歧。除此之外，权利的标准，可以为结果好还是不好设定边界。比如，每个人都有生命权、财产权，以及人身自由权等等各种各样的权利。对于这些权利，不能以任何理由加以限制和剥夺，即使结果很好，也是如此。比如，我们不能为了治安的目的，任意限制个人的人身自由权或者随意剥夺公民的其他种种权利如言论自由权等。也不能为了发展的需要，任意剥夺个人的财产权，更不能去剥夺人们的生命权，不能为了发展去威胁人们的生命。另外，权利的标准，也可以为权力设定基本的界限标准，也就是说，公共权力停止于公民的基本权利，公民的基本权利可以对抗任何外力，包括公共权力的随意侵害。比如，我们不能因为扶贫救助人就去限制被救助扶贫对象的人身自由权，也不能随意限制接受救助帮助对象的消费选择权。每个人都有婚姻自由权，所以，我们不能运用公共权力运用任何方法去限制人们的婚姻自由权，即使婚检结果表明在医学上不宜结婚，但人们愿意结婚住在一起，公共权力也只能是建议，而不能去限制。

　　当然，对结果，人们的看法可能会发生冲突，其利益也会发生冲突，对权利，不同的权利也会发生相互冲突，这时候就需要有一定的共识。这就是契约的评价标准。

　　从契约的角度来看，人们需要对权利的配置和后果的看法，应该有一个最低限度的共识。比如，对基本的人身自由权，对个人的财产权，结社权等等，有最低限度的共识；对某些政策的结果也需要有一个比较共识的评价。如果有很大的争议，就需要通过公共程序，相互主张，争论，辩论，讨论，达成一致，如果无法达一致意见，公共政策就缺乏基础，就很难形成普遍的公共政策。这时，就不宜采取政策行动，或者说分而治之，不同地方的人，不同群体的人，可以由不同的选择。萝卜、青菜既然各有所爱，人们自然可以在自己的菜园里种上自己喜欢的蔬菜，而不必由公共政策来确定到底种萝卜还是青菜。

　　契约的标准，实际上就是民主的标准。它意味着谁的利益受到了影响，谁就应该有发言权，有参与权，有决策权。如果没有这些权利，这些人的意见就会被忽略，其利益也很容易轻易地被牺牲。就会导致不同集团之间的剥削和压迫问题。

　　如果权利配置得当，有关的决策和行动能够取得全体一致同意，这个社会一般来说会比较稳定，经济发展迅速，生活自由、体面、富足而快乐。所以，权利的标准、契约的标准，在根本上与结果的标准是一致的。

　　三、个体、集体与立宪分析

　　IAPP的制度分析框架包含三个层次：个体或操作层次的分析、集体层次的分析与立宪层次的分析。个体或操作层次的分析，往往分析操作的技术，主要是分析某个人的作为；集体层次的分析，落实在人与人之间的关系上；立宪层次的分析，落实在制度层面上。我们用这个分析框架来分析自由的不同层次的含义。

　　在个体层次上，自由，意味着一个人干事情的能力。如果没有体力、精力、智力以及相关的资源和技术，人就不可能去完成一个活动，达到具体的目的。在操作意义上，如果没有可操作性，个人的自由，也是没有实际意义的。[4]在个体意义上，权利意味着一种资格和能力，如果有一个人没有资格和能力，权利对于这个人来说是没有实际意义的。当然，个人拥有资格和能力，还需要让权利本身具有技术上的可操作性，只有这样，才真正有意义。契约，在个体意义上必须基于同意，而且在这种意义，同意不具有强制性。比如，有单位要求捐款，对外公开说是自愿的，但因为行政上有相关的强制性，大家不得不自愿捐款，这就不是契约。商家之间签订合同，虽然是自愿的，但一方对另外一方有明显的欺诈行为，这也不是契约。

　　从集体层次上，自由，意味着个人可以不受他人的强制来决定和行动，即使有影响，也是个人自己决定的。这就是哈耶克所说的自由。哈耶克认为，自由涉及人与他人之间的关系，对自由的侵犯亦来自人的强制。[5]自由是很好的，能带来好的结果，但不一定必然带来好的结果，“我们可能是自由的，但同时也可能是悲苦的。自由并不意味着一切善物，甚或亦不意味着一切弊端或恶行之不存在”[6]。哈耶克还认为，知识是分散的，除了科学知识之外还有很多与特定时空有关的实践知识。因为知识是非集中的，任何人都不是全知全能的，任何人都有自己的知识优势，这时为了更好地利用知识资源，必须让人有更多的运用知识的自由。[7]在个体或者操作意义上是知识越多越需要自由，而在集体意义或者相互关系意义上，是个人越无知，就越要给人自由，并尊重他人的自由。

　　当然，在集体层次上，并不是所有的人都会有自由。一般来说，强者的自由会多于弱者的自由，而弱者在强者面前会显得无能为力。成人和儿童之间，成人的自由总是多于儿童的自由。强国和弱国之间，强国的自由总是多于弱国的自由。拥有行政职位的人，因为其掌握着一定的支配权，其自由总是多于没有拥有行政职位的人。如有一个人，去某个国家的大使馆去申请签证，这时候签证官有误会，要你补充新的材料，这时候申请者即使有充分的理由，也无法给其平等对话。在秘密行政的时候，尤其如此。比如有一个硕士生去找工作，在最后关头因为体检不合格而被淘汰，原因是政府部门有内部文件规定，眼睛近视600度以上不予录取。有一个人被某个政府部门录取为公务员，在试用期期间怀孕了，被辞退，其原因是内部有规定，在试用期内不算是正式的公务员，不受公务员法保护。行政机关用内部文件来规范公民，而公民事先并不知道具体的规范，其结果就是公民总是处于弱势的地位，因为谁知道行政机关又会有什么样的内部文件来不断地规范你呢？在这种情况下，公民的自由无疑是脆弱的，易受伤害的，缺乏保障的。

　　强者有自由，而弱者无自由，表面上看起来对弱者不利，而对强者有利，实际上是对所有的人都不利的。因为任何人，都不可能在任何情况下都是强者。如果只有强者有自由，而弱者没有自由，那么其结果就是任何人都不会有自由。比如，如何任何人都可以有杀死他人的自由，掠夺他人财产的自由，其结果就是无休止的战争状态。这种状态，即使对于武林高手是有利的，但这种状态对于绝大多数人都是不好的状态，而最终对于所谓的武林高手，也不是非常有利的，因为他们死于非命的可能性也非常大。

　　在这种情况下，就需要在制度上确立规则，让大家无论强弱，都有充分的自由。这样，有关个人生命权、财产权的规则就建立起来了。只要人们拥有了这些基本的权利，就可以使得任何人免于他人的侵害，并确保基本的自由。

　　这就是在立宪层次上的自由，它意味着在某种规则条件下，不针对具体的人，也不针对具体的人际关系，任何人，都能够有自由的制度保障。虽然在操作意义上某些人可能没有能力去实现自由，而某些人天生懦弱，深受别人影响，很难不受他人的影响，依照自己的意志去活动，即使他人并不强制。如果有了立宪意义上的自由，虽然很难确保所有的人在操作意义上得到自由，在集体意义上也很难有完全意义上的自由，但一旦失去了保障自由的立宪意义上的规则，任何人，都会失去起码的保障。

　　四、人的理论

　　当然，这一切分析都与人和物品的分析相联系的。人是复杂的，但在分析的意义上，并不复杂。每一个人，在不同的场合，都会有不同的冲动，在集贸市场上，每个人表现得像个典型的经济人，是经济理性的，都会讨价还价，买到便宜的，卖出最贵的。见到可怜的人，每个人都会有震撼的感觉，内心里激发出去帮助他的冲动，即使得不到回报，这是典型的道德人。在相互存在利益冲突的场合，很多人都会表现得损人利己，尤其是在政治军事冲突场合，尤其表现得要战胜敌人，甚至消灭敌人。除此之外，还有许多人表现为对宗教有很大的热情，对知识有很强的渴望，对审美和情感，有很强的感觉。

　　每个人在不同的场合存在着不同的冲动，在不同的场合表现出不同的问题。经济人的天性是为了自己的利益为他人提供服务，并根据他人的需求和购买或者供给的行为来实现互利互惠。在这种场合，消费者有更多的选择的自由，生产者也有更多的生产自有，就可以充分发挥各个方面的积极性，也就是说，市场经济需要充分的经济自由，这时候关键是建设更好的市场制度，并提供各种各样的保障。如果让经济人有充分的自由，资源就会流向最看重该资源的价值，并且愿意支付最高价格的人那里流动，这时不仅每个人的积极性会得到充分的调动，努力水平和创新水平会最高化，种种资源配置也能够合理化，并实现最大的效益。

　　道德人不仅仅体现为个人有美德，有公德，更重要的是在利益关系的处理上能够无私地去帮助他人，并且不要回报。也就是说，资源是从道德者那里流向需要帮助而且没有支付能力的人那里。这时，可能出现许多问题，使得资源不是流向最需要的人那里，而是流向不道德的人那里去。因为信息不对称，道德人很难识别谁是真正需要帮助的人。这时，就需要解决信息不对称的问题，让有道德心的人能够及时找到需要道德帮助的人。由于道德人天生有一种道德上的优越感，并愿意对接受道德帮助的人进行种种限制，要求其总是保持一种感激的心态，或者对其消费方式方法进行种种限制，这种优越感和强制，往往让接受帮助者丧失道德上的基本地位，并在人格上出现扭曲。所以，在这种情况下还要解决因道德可能产生的强制，以及接受帮助者基本权利的保护问题。另外，道德人往往因为信息不对称或者缺乏直接的回报而供给意愿不足，或者供给量有限，而道德帮助的消费者则往往没有成本约束，多多益善，因此往往会出现道德需求很旺盛，而道德供给不足的问题。这时候，可能需要公共权力提供足够的平台，筹集一定的道德资源，并确定救助的基本水平。

　　政治人的追求是权力，也就是能够支配和影响他人的力量。如果两个人都如此追求，其结果必然导致相互之间的冲突，而且这种冲突往往是相互损害的冲突，其结果不是两败俱伤，就是一个人支付另外一个人，一个人成为统治者，一个人成为被统治者。资源往往从被统治者流向统治者，有才能的人，往往从事非生产性的政治军事活动，整个社会生产力低下。在这种场合，则需要建设一种制度，限制政治军事冲突，让政治统治变成一种非强制的竞争和合作，政治权力不基于强制而基于公民的同意、参与和监督，政治竞争是和平的、开放的、公平的。这就是现代政治文明。