在新农村建设中推进土地制度创新
杨临萍
  2006年08月30日11:12 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 中国无农不稳,农民无地不稳。土地是农民的命根和饭碗。如果漠视农民的土地权,政府与农民的土地纠纷屡屡发生,群体性农民“民告官”案件增大,将成为影响当前新农村建设的突出问题。因此,要在新农村建设中推进土地制度创新。

  [关键词] 新农村; 土地制度; 土地管理法


  中国改革已进入攻坚阶段,各种矛盾日益暴露,土地问题尤其如此。近年来,土地行政案件居高不下,群体性土地纠纷时有发生,对社会经济发展造成了一定的影响。土地问题的产生,原因是多方面的,而法律的缺失是根本的原因。因此,要在新农村建设中加强解决土地问题的紧迫感,用科学的态度、合理的方法突破土地问题对经济社会发展的制约。

  1.农民是新农村建设的主体,应从立法上还权于农民。建议修改土地管理法相应条款,明确集体土地所有权的主体,完善集体土地所有权的权能。建议取消“乡(镇)农村集体经济组织经营管理”集体土地的条款。乡镇土地集体所有是政社合一的人民公社体制的产物。实地调研分析,旧体制废除后,乡镇农民集体组织事实上已不存在,原来镇属的集体土地或由镇办集体所有制企业占有,或由乡镇政府行使所有权。一些地方的乡镇政府通过利用农民集体土地设立开发区、工业区或兴办小城镇,这些土地有的已转为国有,土地国有实为镇政府所有;有的仍保留集体所有,镇政府参与土地经营和利益分成,即事实上部分拥有集体所有权。许多乡镇还保留一定数量的镇属土地,即未办国有土地证,又不属基本农田,名为集体,实为政府所有和经营。由于乡镇政府缺乏担当集体土地所有者的法律资格,加之行政权力,必然带来对农民土地权益的侵犯。

  建议修改土地管理法关于集体所有的土地“属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定。经实地调研,随着土地政策的变化,现在村委会已经集农村经济组织、村民自治组织和基层党组织为一体,其经济、行政和政治权力大大增强,超过原来的生产大队。村委会代替村集体经济组织和村民小组行使土地集体所有权权能成为普遍情形,诸如,村委会对全村土地进行统一调整;统一支配土地征用款;统一分配土地租金;以行政村为单位统一提供村级公共服务。其与现有的农村土地所有权状况相矛盾:村委会自治职能与政治经济职能不分,不利于集体资产的保值增值;在征地和非农化利用上的越权代理,常常是与村小组发生冲突,引发社会矛盾的根源。

  2.改革土地制度,纳入社会主义市场经济范畴。我国现行土地征收征用制度始于50年代高度集中的计划经济体制时期,在推进社会主义市场经济过程中,该土地制度已不敷适应。农村市场经济的主体是农民,农民基本生产资料就是土地。在我国现行法律制度中,土地关系主要是由土地行政管理法律规范来调整,但土地首先是一种财产,其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系亦应由民事法律规范中的物权法来调整。建议在修改土地管理法的同时,国家物权法的制定中也对之予以明确。明确集体土地所有权的主体,使集体土地有真正的所有人。所有人行使集体土地所有权的具体方式及集体土地所有权的收益、分配。实行农村土地的有偿使用制度,建立集体土地使用权制度,建立用地物权制度,赋予土地使用者以真正民事意义上的物权,使土地使用者享有清晰明确的权利,改变长期以来我国农村中土地权利关系不清晰的局面。

  建立国家土地补偿制度,无论是国家建设用地还是市场商业用地,均应按照土地级差原理和市场增值原理,对于失地农民进行合理补偿。土地征收征用的补偿以市场价格作为补偿费的基本依据。在计划经济年代,土地没有价格,征地补偿依其常年产量计算;但在市场经济条件下,就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益,也为了建立我国完善的土地市场,征地补偿应以土地市场价格为依据,实行公平补偿。这也符合世界大多数经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据的习惯做法。

  完善征地程序,设立征收征用土地公告或通知程序,保障农民的知情权,参与权,异议权;增加听证会制度,充分听取被征收人和利害关系人的意见;增加对被征地人的救济措施,被征收人对土地征收征用的合法性和土地征收征用的补偿方案等有异议,则有权申诉、申请行政复议,提起行政诉讼,其合法权益受到损害,有权获得赔偿。完善村级民主制度,凡涉及处置集体土地所有权的管理事项,必须经村民大会或村民代表大会讨论决定;对于土地征用协议及土地征用补偿安置方案,必须经村民大会2/3以上村民或村民代表大会2/3以上村民代表同意,方可签订实施。

  此外,要严格限定“公共利益”范围,严格区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征收征用权和范围,实行土地用途管制制度。

  宅基地的出租已成城郊结合部和发达地区农民的重要收入来源,建议修改“宅基地使用权”条款,促进农民宅基地商品化。正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分,尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”转让限于本村的半商品化状态,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。对农村承包地再流转权益人保护,按照“买卖不得击破租赁”法理,应增加在合同存续期间,对权利人的合法权益的保护条款,全面保护农民的土地财产权益。

  3.消除城乡二元社会体制的制度性排斥,以土地换社保。扭转工农差别、城乡差别、地区差别。首先,从制度上消灭和缩小城乡差别,城乡居民平等享有物权所带来的利益。改革货币补偿安置办法,建立社会保障体系。改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法,全面构建失地农民的社会保障体系,切实维护农民利益。对被征收土地的农民妥善安置,实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则,拓宽安置渠道。可以采取货币安置,地价款入股安置,社会保险安置,留地安置,用地单位安置,农业安置等途径。坚持“保护农民的合法利益”的原则,使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

  创造就业条件,鼓励多渠道就业。政府应从土地出让金中划出一定比例的资金用于对“失地农民”的劳动技能培训,提高素质,为“失地农民”再就业创造条件。

  4.增加集体建设用地使用权的法律规定。据2004年北京市土地利用情况调查统计,北京市农村集体建设用地总量约为153263公顷,约占当年全市建设用地总量319723公顷的47.94%。农村集体建设用地与国有建设用地几乎平分天下,应增加集体建设用地使用权的法律规定。我国宪法对“农村土地集体所有制”与“城市土地国有制”采取并立的两种土地所有制方式,而土地管理法规定,“任何单位和个人进行建设使用土地,必须依法申请使用国有土地”,农村“兴办县镇企业,村民住宅,乡(镇)设公共设施和公益事业”用地“除外”,彰显了建设用地国有化的趋势。这导致大量集体建设用地使用权在隐性市场中交易,农民集体建设用地使用权缺乏法律保护,对经济发展和社会稳定极为不利。建议在立法方面具体规定集体建设用地流转的条件和范围,明确集体建设用地流转的方式和年期,使农村土地使用权进入市场。

  5.推进土地制度改革法制化,禁止公权侵犯私权,加强依法执政能力。应当正视,在权利层面,过去多年形成的二元社会结构体制还在束缚着农村生产力的发展,束缚着农民致富,束缚着农村劳动力向非农转移,同时,由于农民群体在利益分配格局中的“势单力薄”,制约了公民权利、国民待遇在农民身上的兑现;在法治层面,依然存在农民的民主意识和参与民主的能力薄弱,村级民主管理制度不够健全和规范;在平等与自主层面,由于部分地方政府强力意志的影响,以及产权不明等等因素,掣肘了农民对于自身财产、地位、发展的自主能力。所有这些,既是过去出现农村困境的内在原因,也是建设新农村时必须解决的关键问题。土地制度改革首先在征地制度改革,征地制度必须防止公权侵犯私权,因此必须牢固树立保护耕地,保护农民合法权益,依法执政的理念,防止在土地问题上犯历史性错误。

  (作者:最高人民法院行政审判庭副庭长、博士)
 

(责任编辑:丁杰静(实习))


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