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中国党政干部论坛:党务公开势在必行
王贵秀
  2005年04月15日09:24 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  十六届四中全会《决定》提出:“逐步推进党务公开,增强党组织工作的透明度,使党员更好地了解和参与党内事务。”这是我们党首次明确把实行党务公开提上日程。这对于发展党内民主,实现和保障党员民主权利,党内决策的科学化和民主化具有重要的意义。

  一、对列宁有关公开性的一段经典的解读

  有关党务公开或“公开性”的问题,以往我们从未明确提出过。究其原因,既与对从革命党到执政党的转变而带来的变化认识不足有关,也与对党务公开在党内民主中的重要性缺乏足够认识有关。而这又都与对列宁有关“广泛民主制”和“公开性”的经典论述存在误解有关。

  列宁确实说过党组织的“广泛民主制”、“完全的公开性”,在黑暗的专制制度下,“只是一种毫无意思而且有害的儿戏”。之所以“说它是一种毫无意思的儿戏,是因为实际上任何一个革命组织从来也没有实行过什么广泛民主制,而且无论它自己多么愿意这样做,也是做不到的。说它是一种有害的儿戏,是因为贯彻‘广泛民主原则’的尝试,只会便于警察进行广泛的破坏……”(《列宁全集》第6卷,第132—133页)显然,列宁在这里是针对特殊的历史条件(在黑暗的专制制度下遭受警察广泛破坏的情况)而言的,而不是从原则上否定广泛民主制和完全公开性。
  
  列宁正是在说上述这些话的同时,明确作了如下一般性的论述:“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的,并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。我们称德国社会党组织为民主的组织,因为在德国社会党内一切都是公开进行的,甚至党代表大会的会议也是公开的;然而一个对所有非组织以内的人严守秘密的组织,谁也不会称之为民主的组织。”(《列宁全集》第6卷,第131页)

  由此不难看出,列宁把公开性和选举置于同等重要的地位,视为民主原则或民主制的“必要条件”或基本标志,给予了充分肯定。列宁还把完全公开与选举制和普遍监督当作是党内民主的基本内容。他指出:“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督,就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用,能保证每个活动家最后都‘各得其所’,担负最适合他的能力的工作,亲身尝到自己的错误的一切后果,并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”(《列宁全集》第6卷,第2版第132页)

  综上所述,从对列宁论述的全面解读中,可以得到一个重要启示:在黑暗的专制制度下,党在领导人民进行革命,夺取政权时期,由于特殊历史条件的限制,党的工作和党内事务不可能也不应该实行完全公开;但是,在有政治自由的国家中,特别是党已经领导人民取得政权而成为执政党的情况下,由于历史条件发生了重大变化,党的工作和党内事务就有必要也有可能逐步实行公开了。对此,我们在相当长的时期内缺少应有的认识;随着改革开放的不断深化,终于日益有了明确的认识,从而提出了“逐步推进党务公开”的任务。

  二、从秘密走向公开是从革命党到执政党转变的必然趋势

  党务公开,是与整个党内民主的发展状况和党所处的客观历史环境相关联的。我们党作为中国工人阶级的先锋队组织,理应从其诞生伊始就是民主的甚至“完全民主的”或充分民主的组织。即使在白色恐怖条件下和秘密时期,我们党也曾尽一切可能为实现“完完全全的党内民主主义”而努力。1927年11月14日,中共中央临时政治局扩大会议通过的《最近组织问题的重要任务议决案》就指出:“现在很严重的秘密时期固然不能实现完完全全的党内民主主义(党部机关自上而下全属选举、重要问题由全党党员讨论等),但是就在这种严重条件下,引进党的下属群众,使他们参加党的一切工作与政策的决定,仍旧是非常重要的,应当以比以前更加百倍的努力去实现。”(《中国共产党党风廉政建设文献选编》第3卷,中国方正出版社2001年6月第1版,第23页)
但是,由主客观原因所致,党内民主包括党务公开,却经历了艰难曲折的演变。大而言之,党内民主建设经历了革命战争时期与和平建设时期。

  在革命战争时期,我们党作为直接领导和依靠人民群众夺取政权的革命党,其自身的民主(包括党务公开)受到了诸多复杂因素的限制而难以充分实现。当时,我们党遭受到强大的反动国家机器与帝国主义势力的残酷围剿和打压,而不得不处于非法地位和秘密状态。在这种情况下,为了确保和避免党的组织和党的工作不被内外敌人所破坏,我们党不能不把保守党的秘密作为安身立命的一项基本原则,不仅在广大党员中普遍确立了牢固的保密观念,而且在全党建立和实行了一整套严格的保密制度。这对于保证党组织顺利开展活动发挥了重要的作用。可以说,这是作为革命党的中国共产党的一大特点。

  在取得全国政权,党已经成为公开的、合法的执政党后,实现革命党到执政党的转变,充分发展党内民主,不仅非常必要和十分紧迫,而且客观条件亦已日益成熟和具备。特别是随着改革开放的深化和扩大,科学执政、民主执政、依法执政的提出和推进,实行党务公开就更加必要,也更加可行。在今天,适当的保密仍然是必要的,非有不可的,历史地形成的那种保密制度和保密传统,在一定的范围内和一定程度上还是适用的,不能简单否定。但总的来说,原有的保密制度和保密传统已经不能适应新的历史情况。党的工作和活动逐步从秘密走向公开,已成为历史发展的必然趋势。

  三、实行党务公开是发展党内民主的内在要求

  从列宁对公开性的一般论述中已经可以看出,党务公开是党内民主的一项重要内容,与党内选举、普遍监督构成党内民主的三大支柱。而且,在一定意义上,甚至可以说,党务公开是党内选举和党内监督以及保障党员权利的前提和基础。

  从党务公开与保障党员权利来看,只有实行党务公开,才能增强党组织工作的透明度,保障党员的知情权,使党员更好地了解和参与党内事务。这正是十六届四中全会《决定》提出“逐步推进党务公开”的宗旨所在。党员的知情权,是党员的一项基本权利,也是党内民主的前提条件。没有党务公开,就没有党员的知情权;没有党员知情权,也就谈不上党员“行使表决、选举权”,参与党内事务和政策的讨论权,一句话,就谈不上党员的民主权利。
从党务公开与党内监督的关系来看,实行党务公开是加强党内监督的基础和前提条件。
  
  要加强党内监督,就必须逐步推进党务公开;只有党务公开,党员以及广大群众对领导机关和领导人行使权力和履行职责的情况才能知情;只有知情,才有可能进行监督。长期以来,党内监督比较薄弱,这与党内事务公开程度和透明度低有很大关系。据《中国青年报》报道,四川党建研究会的调查报告《当前党内监督的现状及对策》显示,有56.4%的受访者认为党内权力运行没有公开,29.8%被访者认为是表面公开而实质未公开,削弱了党内监督的力度。该调查发现,在党内权力运行上,常委会、书记办公会权力过于集中,缺乏开放和民主。由于目前党内权力运行机制比较封闭,权力主要集中于党委,党委的权力又往往集中于书记,党内重大事项的决策,重大工作任务的部署,重要干部的任免、调动和处理,一般都是常委会或书记办公会研究决定,造成党内监督软弱无力(2004年11月3日《中国青年报》报道;2004年11月10日《报刊文摘》第1版)。

  从党务公开与决策科学化民主化的关系来看,党务公开是决策科学化、民主化的必要条件。要决策科学化、民主化,党的决策机关和决策者就不能自我封闭,搞暗箱操作,而必须有通向党员和广大人民群众的多种渠道;决策规则、程序和结果也必须是公开透明的。只有这样,有关重大事项的决策才能使广大党员和人民群众有较多的了解和较高的参与度,也才能使广泛征询意见,充分进行协商和专家论证具有实际意义。
  
  总之,党务公开作为党内民主的必要条件或基本标志,贯穿于党内民主的各个方面和各个环节。正如列宁所说,“没有公开性而谈民主是很可笑的”。因此,我们要发展党内民主,就必须实行党务公开。
  
  四、实行党务公开应该与推进政务公开相适应

  近些年来,政务公开、村务公开、厂务公开、审判公开和检务公开以及事业单位的办事公开等一系列的“公开”,已经在我国逐步展开和积极推进。这是在社会主义民主政治建设的道路上迈出的可喜步伐。据2003年6月26日召开的全国政务公开领导小组第一次会议的报道,全国政务公开工作进展顺利。截至目前,全国乡镇政务公开已经逐步走上规范化轨道,县级政务公开已全面推行,市(地级)行政机关政务公开正在积极推行之中。此外,一些中央国家机关在本系统积极推行政务公开或办事公开。最高人民法院、最高人民检察院从1999年开始分别下发通知,在法院系统和检察院系统推行审判公开和检务公开。公安部也在公安系统推行了警务公开(新华社北京6月26日电)。

  人类社会已进入信息时代,信息公开、信息共享,已成为历史趋势。很多国家都制定了“信息公开法”。在WTO规则的29个法律中,有关技术性贸易壁垒、政府采购条款等,都提出了信息公开的要求。据悉,广东省已发布了《关于信息公开的规定》,除了国家规定保密的信息外,其他的信息都应该向公众公开。国家政府信息公开条例也将出台,使政府信息公开纳入法律法规的范围。

  2004年4月29日,召开了全国政务公开领导小组第二次会议。会议强调,要进一步完善和规范政务公开制度,推动政务公开工作深入开展。要进一步规范政务公开的内容、形式和时限,完善政务公开的工作体系,健全和完善各项配套制度。2004年11月18日至19日,召开了全国政务公开工作经验交流会。有关领导在会上要求,加强制度建设,推进政务公开制度化、规范化。要结合实际制定具体制度和措施,逐步完善政务公开的内容、形式和工作机制,从制度上保障政务公开规范运行、持久开展,使之贯穿于行政权力运行的全过程,成为各级行政机关施政的一项基本制度。有的领导强调,当前深化政务公开工作,要明确三个工作目标:一是使政务公开成为政府施政必须遵循的一项基本制度,二是切实保障人民群众的选举权、知情权、参与权和监督权,三是做到政务公开的内容规范、形式完善、程序严密、工作机制健全。

  以上情况说明,在社会主义民主政治建设的过程中,作为其重要内容的国家事务、社会事务公开已取得了长足进展。而与此相比,党务公开才刚刚提上日程,显得相对滞后。这是与党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用的原则不相称的。为了同前述国家事务公开和社会事务公开的进程相适应,大力推进党务公开已经到了刻不容缓的地步。

  五、党务公开的含义和主要内容

  党务公开,就是指党的工作和活动,在条件许可的情况下,具有或应该具有公开性,而不再具有或不应该具有秘密性。

  就公开的范围而言,党务公开大致包括两个层面:一是在狭义上或在本组织内部关系上,党务公开,是指党组织的工作和活动向党员公开;二是在广义上或在外部关系上,是指党的工作和活动不仅向党员公开,而且向社会公开。对这两个层面的公开,要分别不同情况对待:有些党组织的工作和活动只向党内公开或只在一定范围的党组织内公开;有些是先向党内公开,后向社会公开;有些则同时向党内和社会公开。究竟在多大范围内公开,这要根据具体情况而定。

  就公开的内容而言,党务公开主要包括:(1)党组织的决策活动、执行决策的活动和对其监督的活动,要从秘密状态或暗箱操作状态走向公开透明;  
  (2)干部选举和任免的规则、过程和结果等,从暗箱操作走向公开透明;
  (3)党组织所掌握的有关重大信息适时向党员以至社会通报,使其知情;  
  (4)党员交纳的党费及其使用情况也应该在一定范围内及时向党员公布,至少应在党的各级委员会换届时向所辖党员报告;

  (5)党务公开还应该包括有关党的历史档案逐步适时公开。也就是说,要根据具体情况,对历史档案规定解密的时限和范围,而不应不分范围地无限期保密下去。

  所有这些,都应该根据情况的发展变化作出明确规定,逐步建立起可操作的制度。

  六、实行党务公开的途径和形式

  党的工作和活动涉及面很广,内容很多,情况也比较复杂,在当前所处的国内外形势下,不可能什么都公开,或者说,适当的党内机密,正如适当的国家机密一样,还是必需的。那么,在特定的时期,究竟公开什么,特别是通过什么路径和形式来逐步推进党务公开,是需要认真研究和探讨的问题。总的来说,十六届四中全会《决定》提出的“逐步推进党务公开”的原则是适宜的,可行的。
 
  根据十六大报告、十六届四中全会《决定》以及《党内监督条例(试行)》的规定,与推进党务公开有关的路径和形式主要有以下几个方面:

  1.建立和完善党内情况通报制度。对此,《党内监督条例(试行)》作了如下具体规定:“中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容,根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。”“地方各级党的委员会全体会议作出的决议、决定,一般应当向下属党组织和党员通报,根据实际情况以适当方式向社会公开。地方各级党委常委会会议的内容和本地区的重要情况,根据需要以适当方式在一定范围通报或向本地区的党组织和党员通报。”(第15条)这主要是指“党内上情下达的制度”,不仅包括上级党组织及时向下级党组织通报党内情况的制度,而且包括各级党组织及时向党员通报党内情况的制度。这是实行党务公开的一种重要路径和形式。这种路径和形式以往也有,但往往并不畅通和有效,也没有形成严格规范的制度。因此,它作为一种制度还需要不断健全、完善。现在的问题是,如何在原有基础上有所创新,作出具体规定,使之成为严格、规范的制度,并能确实得到贯彻执行。

  2.建立和健全党内情况和社情民意反映制度。这也是十六大报告和十六届四中全会《决定》提出的与党务公开有关的一项措施。“党内情况和社情民意反映制度”,似乎只是一种“下情上达的制度”,即下级党组织以及非党政治社会组织向党的(上级)组织反映情况和党员向各级党组织反映情况的制度。其本身好像并不直接属于党务公开的范畴,但实际不然。从党的工作和活动连续的长过程来看,上情下达和下情上达是互动的,上情的通报应该得到来自下面的反馈,来自下面的党情民意也应该得到上面的回应或答复。这样上下互动,就会使党务逐步走向公开。因此,建立和健全党内情况和社情民意反映制度也与党务公开密切相关。目前,党内情况和社情民意反映的渠道和形式,除了各级党组织和有关部门的简报和内参、新闻媒体的报道和信访等之外,几乎再没有什么有效渠道和形式。因此,需要大力创新,拓宽渠道,丰富形式,确实建立和健全党内情况和社情民意反映制度。

  3.建立和健全党内重大决策征求意见制度。改革开放以来,党内重大决策征求意见的工作在不断改进和加强。但是,征求意见的范围和对象,基本上只限于在职和离退休的中高层党政领导干部与民主党派的上层领导人,征求意见的面窄、人少。也就是说,党内重大决策的公开、透明度还比较低。基于此,根据十六大报告和十六届四中全会《决定》精神,今后还需要开拓新的渠道,采取多种形式,面向更多的征求意见的对象,扩大征求意见的范围,建立和健全党内重大决策征求意见制度。这是推进党务公开不可或缺的一个重要方面。

  4.建立和实行社会公示和社会听证制度。十六大报告指出:各级决策机关要完善重大决策的规则和程序,除了建立健全党内情况和社情民意反映制度外,还要“建立和群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。“社会公示”和“社会听证”,双向互动,是使群众更好地了解和参与与切身利益密切相关的重大事项的决策的有效形式,也是党务向社会公开和政务公开的一种重要途径和形式。这种做法已在基层不断进行试验,积累了一定的经验。现在的问题是,如何在总结经验的基础上,逐步扩大范围,提升层次,并使之规范化、程序化,以建立起一套有效的社会公示和社会听证制度,并严格加以贯彻执行。

  5.建立和完善决策的专家咨询、论证制度。这是我们党根据当今时代信息爆炸,知识急剧更新的特点,而对科学决策和民主决策提出的明智要求,也是在一个特定的范围内实行党务公开和政务公开的具体举措。十六届四中全会《决定》指出:“有组织地联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。”改革开放以来,决策机关与专家学者的联系日益扩大,邀请专家学者进行决策咨询和论证的工作也在不断加强。但是,这还远不能适应现代的科学化、民主化决策的需要。今后,不仅需要进一步扩大和加强与各类专家学者的非制度化(临时性)联系,充分发挥其在决策咨询和论证中的作用,还需要建立一种相对稳定的制度化联系和咨询。更重要的是,党组织还可以从中央到地方建立与现有的研究室之类机构不尽相同的专职性研究和咨询机构,并以此为载体、为主体,与相关的高校和科研院所的专家学者建立相对固定的合作或协作关系,并逐步使之规范化、制度化,有组织有计划地着重于中长期重大决策的研究和咨询。这不失为增大党内重大决策的公开性和透明度,提高党内重大决策的科学性、民主性的一个重要之点。

(作者系中共中央党校教授)

  来源:中国党政干部论坛 2005年第1期

(责任编辑:字秀春)
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