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塑造中国:美国对华战略新动向
刘建飞
  2006年03月21日14:35 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  [摘 要] 从新的《四年防务评估报告》来看,美国将继续贯彻以反恐防扩为重点的全球战略。在这个战略中,中国虽然是最重要的“处在战略十字路口”国家,但不是敌人。美国要塑造这些“路口国家”,防止它们选择同美国敌对的战略。美国对华战略仍然是以合作为主,同时辅以防范和牵制。

  [关键词] 美国全球战略; 美国对华战略; 塑造中国


  伴随着中国和平崛起,美国战略界掀起了一场关于对华战略的大辩论,主题就是如何应对正在崛起的中国。特别是布什第二任期以来,关于对华战略的新表述、新概念不断出现。一些战略家曾提出“对冲”、“两面下注”,布什本人讲过“中美关系是复杂的”。给人的感觉是,美国的对华战略调整正处在“十字路口”。去年9月,美国常务副国务卿佐利克提出“使中国成为负责任的利害相关者”,其中蕴含着不想同中国对抗,而是寻求合作的意思。但这毕竟只是一个高官的讲话,权威性有限。今年2月6日,美国国防部发表了四年一度的《四年防务评估报告》。这是美国最重要的战略报告之一,所以具有较大的权威性。通过解读这份报告,我们对美国对华战略新动向会有一个基本的把握。

  一、美国全球战略中的中国

  美国对华战略是为其全球战略服务的。虽然美国冷战后确立了以维护霸权为最高目标的全球战略,并且将中国看成是未来能够挑战其霸权地位的最主要潜在力量之一,但是“9·11”事件后,美国又将打击国际恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、整治极端伊斯兰势力作为未来一段时间内的重点任务,而中国则是“建设性合作者”。不过,美国并未放弃维护霸权目标,而是将反恐与维护霸权有机结合起来。在处理中美关系上,美国一方面在反恐防扩中寻求中国的合作,另一方面又高度关注中国的崛起和战略动向,合作与防范并举。美国的对华战略如何调整,是趋于将中国作为主要对手,还是合作对象,在相当大程度上取决于其全球战略的走势:美国是继续将反恐防扩作为战略重点,还是将对付崛起的大国作为战略重点?如果是前者,美国还会继续寻求中国的合作;如果是后者,美国极有可能将中国作为主要战略对手。

  新的《四年防务评估报告》指明,其宗旨是贯彻2005年3月国防部出台的“美国国防战略”,实际上就是国防战略的具体实施方案,而2005年“美国国防战略”又明确申明,它是遵循2002年出台的“国家安全战略”精神而制定的。以反恐防扩为重点的全球战略就是2002年《美国国家安全战略报告》中正式提出的。也就是说,新出台的国防战略及实施方案仍然是以反恐为大背景,而且仍然将反恐防扩作为核心目标。国防部长拉姆斯菲尔德在前言中的第一句话就是:“美国是一个已从事将要长期化的战争的国家。”新的《四年防务评估报告》长达110多页,涉及总结反恐战争、确立战略目标、重估能力与力量、国防部工作改革、发展面向21世纪的总体实力以及国际联合等内容。最让人关注的是战略目标。在这方面,该报告提出四个优先领域:打击恐怖主义网络;深度保卫国土安全;塑造处在战略十字路口国家的选择;防止敌对国家和非国家行为体获取或使用大规模杀伤性武器。报告指出,美国面临着四个方面的挑战:非常规的挑战(如恐怖主义);毁灭性的挑战(如核生化武器扩散);扰乱性的挑战(比如某些国家掌握一些先进武器,从而使美国的传统军事优势丧失,进而扰乱其全球战略的实施);传统的挑战。其中传统的挑战趋于弱化,其他三种挑战趋于增强。上述的四个优先领域就是应对这三种挑战的。就中国来说,主要是作为“处在战略十字路口”的大国,在传统挑战和扰乱性挑战方面构成威胁。不过,中国只是众多“路口国家”中的一个。2006年“四年防务评估”所列的“路口国家”遍及欧洲、亚太、中东和拉美地区。报告中指明的就有:中东很多国家,其中特别点了伊朗的名字;中亚国家;拉美一些国家,其中特别点了委内瑞拉的名字;包括印度、俄罗斯和中国在内的“主要并崛起的大国”。

  二、合作:塑造中国的主要途径

  如上所述,在《四年防务评估报告》中,中国是“处在战略十字路口”的国家。对这些“路口国家”,美国并不要与之对抗,而是要“塑造”,即“塑造”其战略“选择”。如果塑造不成功,某个国家选择了与美国敌对,那么它就是美国的敌人;如果塑造成功,它选择了与美国合作,那它就不是美国的敌人,就有可能成为美国的“伙伴”。对“路口国家”之所以要“塑造”,是因为它们太重要了,尤其是其中的“主要并崛起的大国”,它们的“选择”会影响美国及其盟友和伙伴将来的战略地位,是决定21世纪国际安全环境的关键因素;美国要彻底打赢反恐战争,成功应对各种挑战,实现全球战略目标,就必须努力塑造它们的战略选择,“使之趋向于培育合作和共同安全利益”。否则,如果这些国家变成了美国的敌人,美国就更难以打赢反恐战争,美国所面临的挑战就会更严峻,美国的全球战略目标就更难实现,这不符合美国的根本利益。

  那么,美国要如何塑造“路口国家”呢?从报告内容看,美国所要采取的主要“塑造”途径或方式就是合作。因为只有通过合作,才能影响它们的战略选择,培育它们与美国的共同利益,美国也才能借重它们的力量以实现自己的战略意图。

  针对中国,报告提出了两个方面的合作内容:一是美国仍然集中精力于“鼓励中国在亚太地区发挥建设性的、和平的作用,并且在应对共同安全挑战(包括恐怖主义、武器扩散、毒品、海盗)上扮演一个伙伴的角色”;二是美国“寻求鼓励中国在经济增长和政治自由化上选择和平的道路,而不是军事威胁和恫吓。美国的目的是让中国继续作为经济伙伴并崛起为一个负责任的利害相关者和对世界有益的力量”。值得注意的是,这里使用了美国常务副国务卿佐利克去年9月提出的“负责任的利害相关者”提法,表明这个新的对中美关系定位的表述已经得到国防部的认同。

  这里有必要强调一下“利害相关者”(Stakeholder)的含义。佐利克去年9月21日在题为《中国向何处去?——从正式成员到承担责任》的演讲中首次提出了“利害相关者”一词,作为美国对华政策的新表述。他说:美国要促使中国成为国际体系中的“负责任的利害相关者”,以取代“我们30年来促进融合的政策”。整个讲话的基调是比较积极的。他承认中国有实现和平崛起的可能性;然后提出,“如何应对中国崛起是美国外交政策的一个重要问题”;进而提出了美国应对中国和平崛起的基本方针,即与中国进行合作。佐利克还发挥了国务卿赖斯讲过的观点:“美国欢迎一个自信、和平和繁荣的中国”。佐利克强调,21世纪初的中国不同于冷战时期的苏联,也不同于19世纪欧洲均势政治中的大国。中国已经融入国际体系,与美国有许多共同利益。美国与这样的中国应该是合作,“共同迎接新世纪的挑战”。如果不同中国合作,各种全球性挑战就难以解决。“负责任的利害相关者”就是以上述这些判断为前提的。虽然学界对“Stakeholder”的译法不同,但基本精神是一致的,就是强调双方有共同利益。美国著名中国问题专家白邦瑞认为,也可以用“共同拥有者”(Co-owner)来替代“利害相关者”。应当承认,“利害相关者”这个表述比过去常用的“融合”、“接触”等都更积极。后者实际上是将美中关系看成是主客关系,中国是美国主导的国际体系之外的一个客体,是美国融合和接触的对象。虽然有合作,但就好像是商业中的合作伙伴,双方只构成一个利益共同体。现在的表述,则将中国看成是美国主导的国际体系内的一个“正式成员”,双方都是一个股份公司的股东,构成了命运共同体。新的表述也比不久前出现于美国战略界的“对冲”和“两面下注”更积极。后者仍然强调对华两手策略,两手孰重孰轻是不确定的。而新的表述则更突出合作的一面。如果说还有“两面下注”成分的话,也是将大头压在合作这一面。当然,“利害相关者”也蕴含着中国在同美国的合作中也应当承担更大的风险和更多的责任,而且按美国的本意,这个“利害相关者”应当对美国负责。从佐利克讲话的副标题也可以看出,他强调的是中国作为“正式成员”来“承担责任”。在一定意义上,也有“约束”中国的意思,既然是“正式成员”,就不应再随心所欲,我行我素了,而应同美国保持一致。此外还有进一步“融合”的成分,“正式成员”就应该有“正式成员”的样子,其标准肯定是美国所认可的。

  总的来看,美国通过合作来塑造中国是从两方面入手:一是在反恐防扩以及经济等方面进行实质性的合作;二是通过合作来促使中国走和平发展的道路,并进一步融合中国。

  三、“两面下注”:防范塑造失败

  对中国等所谓“路口国家”,特别是“主要并崛起的大国”,美国在寻求合作的同时,还留了一手。新的《四年防务评估报告》在讲完要“塑造”“路口国家”,“使之趋向于培育合作和共同安全利益”后指出,“与此同时,美国、它的盟友和伙伴还必须‘两面下注’”,以应对“它们将来选择敌对道路的可能性”。这既是一种防范意识,也是“塑造战略”的应有之意。如果塑造失败,美国也不至于太被动。

  在防范对象中,美国特别重视俄罗斯和中国。那些一般的“路口国家”,与“主要并崛起的大国”相比,能力有限。在“主要并崛起的大国”中,印度与美国的关系已经成为“全球伙伴关系”,双方“所分享的持久、多种族民主价值观为两国继续并增强战略合作提供了基础,并代表着两国合作有重要的机会”。值得注意的是,在谈国际盟友和伙伴时,除了提到北约和亚太地区的日本、澳大利亚、韩国等老盟友外,特别提到印度。而中国和俄罗斯则不在“伙伴”之列,这一点,与2002年的《国家安全战略报告》有很大区别,后者将中、俄、印三国都看成是反恐战争中的重要合作力量,尽管对中国的批评略多一些。

  俄中两国之所以受重视,除了在民主方面,中国尚未实现转型,俄罗斯在民主上有退步外,主要是两国都拥有“扰乱性挑战”的能力。不过,美国认为,俄罗斯“是一个变迁中的国家,不大可能摆出对美国构成军事威胁的姿态”,而且也不可能形成冷战时期苏联所具有的那么大规模的威胁。

  在要“塑造”的国家中,美国特别突出中国。《四年防务评估报告》在谈“塑造”中国时,不仅所用篇幅明显多于俄罗斯和印度,而且关注点也大不相同。在美国眼里,中国不仅是重要的“传统挑战”因素,因为它已经“拥有同美国进行军事竞争的最大潜在力量”,而且还是重要的“扰乱性挑战”因素,因为它也是“掌握扰乱性军事技术”的最大潜在力量。其危险在于,“这样长期下去,如果美国没有应对的战略,美国传统的军事优势就会被抵销”。为了突出中国的“挑战”,报告特别强调中国继续大幅度发展军事工业,特别是战略武器以及超越边境范围的进攻能力。报告还强调:中国军事力量缺乏透明性;中国的军力发展有打破地区军事平衡的危险;中国继续在大力发展高端技术和不对称的军事能力。

  如果与2001年“四年防务评估”和2002年“国家安全战略”相比较,2006年“四年防务评估”在对华政策表述上确有新变化。2001年“四年防务评估”虽然发表在“9·11”事件之后,即9月30日,但成稿于“9·11”事件之前,所以只是在拉姆斯菲尔德撰写的前言中提到“9·11”事件及其对美国安全环境的影响,正文部分基本上还是传统军事战略的思路,所以在谈安全环境时比较强调传统安全威胁。然而,在谈及亚洲的安全形势时,虽然突出“中国威胁”,但未公开点名。报告称,“这一地区存在着出现一个拥有丰富资源的军事对手的可能性”。2002年的“国家安全战略”根本未提“中国威胁”。而新的“四年防务评估”不仅公开指明中国是对美国安全构成挑战的“最大潜在力量”,而且在所有“主要并崛起的大国”中是最为突出和不确定的。从这点来看,美国的国防战略明显具有防范、牵制中国的一面。为了防范、牵制中国,美国势必要调整其军事部署,加大在亚太地区军力投入的力度,加强美日军事同盟以及同台湾的“准军事同盟”。

  当然,“四年防务评估”是国防部制定的,并不一定代表美国其他部门,如国务院、国家安全委员会、国会等。国防部在制定、实施国防战略时,强调“军事威胁”也是情理之中的事,因为它除了从国家利益出发外,还要考虑部门的利益,要反映军工利益集团的诉求,要突出国防、军事部门的重要性,要促使国家增加军费预算。所以,突出“中国威胁”也有树靶子的味道,醉翁之意不在酒。

  总的来看,未来一段时间的美国对华战略仍然具有两面性,一方面寻求同中国合作,另一方面又要牵制中国。但是目的是一个,即塑造中国的战略选择,防止中国成为一个强大的敌对国家,同时促使中国成为美国可借重的“负责任的利害相关者”,并走和平发展的道路。

  (作者:中共中央党校国际战略研究所教授)

(责任编辑:字秀春)
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