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  中国垄断产业规制改革30年

主要以电力、电信、民航和铁路四个典型产业为例，总结中国垄断产业，特别是具有自然垄断性质的基础设施产业的规制改革经验，并分析目前存在的问题和不足。之所以选取这四个产业，是因为它们或者是改革力度较大，影响较深，如电信和民航产业；或者是改革进程缓慢，面临的矛盾和问题较为突出，如电力和铁路产业。尽管上述四个产业的改革既包括规制层面，又包括产权等其他层面，但限于篇幅，本章只关注这些产业中规制改革方面的内容。而且，本章只分析总结针对经济垄断的规制，不考虑行政垄断，因为行政垄断不是简单的规制改革可以解决的问题，因而不应仅在规制政策框架下探讨。[详细]

一、垄断产业规制改革的理论基础

改革开放以来，随着中国经济体制改革逐步展开，垄断产业规制改革也随之开启并不断深入。在“打破垄断，引入竞争，加快推进和完善垄断产业改革”基本思路的指引下，电力、电信、铁路、民航等产业陆续采取了一系列改革措施。尽管垄断产业规制改革已经取得不小成就，但垄断产业规制改革进程中也暴露出了诸多问题，如改革进程参差不齐、管理体制尚不顺畅、政企不分依旧存在、监管程序仍不规范等。当前改革已步入“深水区”，处于十分关键的阶段。从这个意义上说，回顾过去近30年的改革历程，总结经验教训，对于认清未来改革方向具有重要意义。[详细]
　　为研究电力、电信、铁路、民航四个产业的规制改革现状和问题，需要首先了解为什么要对这些产业实行规制。从经济学上来说，正是由于它们具有与竞争性产业不同的技术经济特征，才使得政府需要在保持其垄断市场结构的情况下，引入必要的规制措施，以防止消费者乃至社会福利受到损害。[详细]
　　正是基于这样的特征，相当长的一段时间内人们都将电力、电信、民航和铁路等产业视为自然垄断产业，因为20世纪70年代末以前，经济学家主要是从规模经济角度来识别自然垄断，认为具有该特征的产业即为自然垄断产业 。而自然垄断本身就意味着只有一家企业经营才是最优的，即便引入竞争，经过市场机制作用下，最终也只能容纳一家企业生存，形成“自然而然”的垄断结构。因此，对于自然垄断，首先必须承认其存在的必要性。[详细]

 
 

垄断行业改革的核心是引入竞争
　　垄断行业的产品价格过高，职工收入远高于社会平均水平，多年来一直为消费者所诟病。前两年就爆出过杭州烟草公司中层干部年收入30万元、电力公司抄表职工年收入10万元之类的新闻，舆论哗然，垄断行业的确到了非改不可的程度。

抓住时机，着力推进垄断行业改革
　　改革开放30年来，我国垄断行业改革取得了一定进展，主要表现在非公经济逐步进入垄断行业。第一，进入的总量有所增加；第二，进入的领域非常广泛；第三，从区域角度看，市场经济发达地区(如浙江)的非公经济已经在许多垄断行业占较大比重；第四，非公经济创造了各种不同的进入方式，体现出很大的灵活性。

新阶段的经济增长与改革选择
　　进入新阶段，内需不足、特别是国内消费需求不足已经成为我国经济发展方式转变中的突出矛盾。多年来，出口和投资成为经济增长的主要驱动力。
二、垄断产业规制改革取得的进展
改革开放以来，针对不同时期、不同产业的矛盾和问题，中国垄断产业规制改革分别采取了不尽相同的思路和措施。电力产业实行“电厂大家办、电网国家管”的集资办电政策；逐步放松价格和准入规制；建立中央和地方两级管理体制；实行厂网分离，放开发电环节竞争。电信产业率先放松价格规制，增加收费项目、实现资金自筹；国家和地方共同建设，实行分层管理；进行拆分重组、调整资费水平。民航产业放松准入规制，调动地方积极性；进行拆分重组，改革价格规制方式。铁路产业支持和鼓励地方筹资参与铁路建设、允许铁路部门发行建设债券和以提价方式筹资加快建设；尝试制度创新，进行现代企业制度试点等等。表18.2反映了目前几个主要垄断产业规制改革的总体进展情况。[详细]
三、垄断产业规制改革中存在的问题

　　有效竞争尚未形成　根据对自然垄断理论的新认识，1998年以来，国家对电力、电信、民航等传统自然垄断产业中的非自然垄断环节进行了较大规模的分拆重组，铁路产业也在系统内部进行了初步的纵向分拆。[详细]
　　监管体制没有理顺　改革开放以来，中国垄断产业监管体制改革取得了重要进展，政府部门兼具经营和管理职能的局面逐渐被打破，企业与政府逐渐脱钩；专门的监管机构纷纷建立，相对独立地担负起产业监管的职能。[详细]
　　价格形成机制不够合理　价格改革是垄断产业所有改革的关键。一方面，价格直接决定了各产业内企业的投资回报，并进而决定了产业的长期均衡，有效的价格形成机制将为所有的市场主体提供很强的激励。[详细]
　　监管程序仍不规范　监管程序包括监管机构制定规则的程序，以及各项监管活动的程序，包括涉及市场准入的许可证办理程序、价格制定与调整程序等。完备的监管程序，可以提高监管的科学性和透明度，使监管获得公众的理解与支持，进而提高监管效率、降低监管成本。[详细]
四、未来垄断产业规制改革的建议

继续打破垄断、引入竞争　基于垄断产业的经济属性和市场结构状况，目前还需沿着“打破垄断，引入竞争”的方向继续推进规制改革，尤其是在非自然垄断环节。总体来说，应放宽市场准入，逐步引入多种形式的竞争，并选择时机合理进行产业重组。[详细]
　　进一步推进监管体制改革　监管体制改革的总体思路是继续转变政府职能，理顺监管体制，提高监管能力，提高监管的有效性。应考虑成立能源部，主要负责电力等能源部门的宏观管理职能，如为能源的可持续发展制定相关政策、发展战略和规划，协调电力等产业的发展，保障能源供应安全，从而将电力等产业的宏观管理与微观监管职能分离开来。[详细]
　　深化价格形成机制改革　价格改革方面首先要进一步加强市场的资源配置基础作用，完善价格形成机制：电力产业应根据不同地区、不同用户的需求弹性差别，大力推行峰谷分时定价、丰枯定价、可中断定价（可靠性定价）等电价销售形式，调整用电行为，实现避峰填谷。[详细]
　　加强普遍服务义务　为平衡垄断企业的权利和义务，改善我国地区发展不平衡的状况，在电信、电力和铁路等产业，继续实施和加强普遍服务政策。首先，应根据我国实际情况，制定现阶段普遍服务目标。[详细]
　　促进合理监管程序的形成　为规范监管程序，应建立和完善公共咨询机制和听证制度，同时加强对监管机构的制衡，争取尽快实现程序公正，促进和谐发展。[详细]

尚未完成的国有企业改革
　　国有企业改革是中国特色社会主义现代化建设中一个带根本性、全局性和挑战性的战略问题，因而也是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。

增强协调性 全面深化改革
　　加快推进垄断行业改革和产权改革，重点解决非公有制经济发展的行业准入难、融资难等突出问题。进一步加快推进国内资源要素领域的市场化，努力提高资源配置的效率。

在改革中创新国有经济发展思路
　　经过多年的改革和制度创新,我国国有企业成为了具有较高劳动生产率、较强赢利能力和竞争力的市场主体,国有经济也不断向着能够发挥自身优势的重要行业和领域集中。