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执政绩效能够完全用数字来衡量吗?
  2005年08月31日13:40 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

  姚 桓:北京党建研究基地首席专家

  刘 爽:《中国党政干部论坛》记者


  刘 爽:中共中央关于加强党的执政能力建设的决定,在党的执政方式方面,第一次明确提出要坚持科学执政、民主执政、依法执政,请着重谈谈对科学执政的理解。

  姚 桓:科学执政、民主执政、依法执政是三位一体的,其中,科学执政是前提,要解决的是执政的规律性问题;民主执政是核心,要解决的是执政的人民性问题;依法执政是途径和保证,要解决的是执政的合法性问题。科学执政,就是党要坚持马克思主义科学理论的指导,遵循共产党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律,以科学的思想、科学的制度、科学的方法去治国理政,其核心是按照客观规律进行执政活动。

  科学是人类文明进步的结晶,它使人懂得事物的本质和发展规律,从而由必然王国进入自由王国;人类要正确认识和改造世界就要尊重科学,按照客观规律办事。没有科学,人类只能停留在黑暗和愚昧之中。因此,科学执政的意义非常重大。

  刘 爽:由此会得出结论,执政作为政党最重要的政治实践之一,必须强调科学。

  姚 桓:正是这样。对于工人阶级政党来说,这个问题尤其重要。科学执政是党的实事求是的思想路线在执政活动中的要求。恩格斯说过,科学愈是毫无顾忌和大公无私,就愈符合工人的利益和愿望。只有坚持科学执政,才能提高执政效率,充分体现党的先进性和社会主义制度的优越性,落实党的执政宗旨,进而实现执政使命。

  刘 爽:这里似乎存在一个悖论:从道理上讲,共产党是最讲科学执政的,但实际情况是,在各国共产党执政实践活动中,违背科学执政的事情屡屡发生。一些共产党历经艰辛取得政权后,在执政中发生一系列严重错误,归根结底是没有正确认识或违背了客观规律,乃至最后丧失了执政地位。这如何解释呢?

  姚 桓:问题提得很尖锐。从科学执政角度看,一些党犯的错误主要有两个:一个是经济发展战略发生失误或偏差;另一个是没有建立起科学的权力配置和运行机制。历史证明,把科学执政的要求充分体现在党的执政活动中并一以贯之,并不是轻而易举的事情。“作始也简,将毕也钜”(董必武为“一大”的题词)。共产党执政后,建设新世界比推翻旧世界的任务更为艰巨复杂,把握了历史发展的大趋势不等于认识了党执政的规律和社会主义建设规律,更不等于能自觉运用规律去指导实践;夺取了政权也不意味着立刻学会了运用政权。比如,革命党为武装夺取政权,要把全部力量集中在一个攻击点上去对付强大的敌人,由此形成了过于集中的体制;但在掌握政权后,以这样的体制为基础建立的权力配置和运行机制,很难科学行使权力。以往保证党取得胜利的因素,反而成了党有效治理国家的障碍。同时,执政党的地位又容易滋生主观主义、官僚主义、脱离实际、滥用权力等。更严重的是,执政党很容易忽视这种危害和危险,难以及时纠正这样的错误。

  刘 爽:请解释一下。

  姚 桓:革命党为夺取政权而浴血奋战时,高度关注的就是政权,很自然产生这样的想法:有了政权,一切都好办了,对运用政权的复杂性估计不足;加上因胜利而产生的骄傲情绪,执政党容易产生对政权的简单化理解,似乎人民政权是无所不能的,从而产生主观主义和唯意志论,导致对客观规律的忽视。实际上,在苏共和其他一些党执政的历史中,因掌权和胜利而不能保持清醒的现象长期存在。另一个因素是,战争年代险恶的环境促使革命党极为谨慎地做出决策,并及时做出调整,不这样做,就可能全盘皆输或全军覆没,这可以说是一种制约机制。执政后这种制约机制没有了,党处于和平环境中,一般来说,错误的东西不但不会立即造成灾难性的后果,而且还可能依靠政权的力量长期推行下去。加上体制上权力过于集中、缺乏民主导致的言路闭塞、信息失真,可能出现这样的悲剧:一方面,长期执政积累的错误得不到纠正,另一方面,领导者却自我感觉良好,甚至面对危机麻木不仁。这就是执政党实行科学执政的困难所在。

  刘 爽:能否结合我们党的情况谈一谈?


  姚 桓:可以。20世纪50年代,我们党就在思考共产党如何执政这个根本性问题。八大政治报告中提出执政党要注意防止主观主义,加强党的理论工作和对实际情况的调查;修改党章报告全面阐述了群众路线的意义和要求,党章对民主集中制、开展批评与自我批评、反对官僚主义等问题都做出了一些规定;在这期间,毛泽东还说过,斯大林严重破坏社会主义法制的现象在英美这样的资本主义国家不会发生;八大明确提出了社会主义改造完成后要把工作中心转移到经济建设上来,等等。这表明,我们党事实上已经在探索如何科学、民主、依法执政的问题,并取得了初步成果。没有哪个历史学家、统计学家可以描绘我们国家今天的面貌——如果八大开始的成功探索不被后来的“左”倾错误特别是“文化大革命”所打断的话。

  刘 爽:为什么后来这种探索走入了误区?

  姚 桓:历史走向是各种因素的合力造成的。八大时期执政经验不足及造成的认识的局限性以及社会主义民主法制和党内民主不完善、制度不健全、领导人的失误、50年代后期恶化的国际环境导致的过激反应等,都是探索失误的原因。这里只强调一点:党的执政方式是与政治路线紧密相连的,50年代后期,在政治路线和执政方式上几乎同时出现偏差,二者又相互影响,政治路线出现偏差了,把一切分歧都看成阶级斗争在党内的反映,势必进一步强调集权、削弱民主;执政方式的偏差,又妨碍党听取不同意见,根据实际情况纠正错误。我认为,这两方面的偏差都与在知识分子问题上的失误有关。

  刘 爽:从这个角度的分析似乎比较少,愿闻其详。

  姚 桓:按当时的估计,1957年前后,全国有产业工人1200万人,民族资产阶级几十万人,知识分子500万人,把知识分子划到哪一边,对阶级关系的估量有举足轻重的影响。1956年中央知识分子会议对这个问题的看法是,知识分子的绝大部分“已经是工人阶级的一部分”,但1957年后,种种原因导致把知识分子看成资产阶级的一部分,甚至是政治上危险的异己力量。结果,一方面,对阶级关系和主要矛盾的分析发生违反实际的剧烈变化,认为资产阶级还是个人数众多、力量强大的阶级,这是违背八大路线的重要原因;另一方面,在中国这个经济、文化落后的国家,知识分子本来是极为宝贵的财富,打击党内外知识分子的结果是,党在执政方式上不可避免地愈来愈违背科学和民主的要求,从此一发不可收拾了。这也从一个方面证明坚持科学执政的困难和重要。

  刘 爽:让我们回到现实中。今天强调科学执政,是否针对性很强?

  姚 桓:当然。可以说,我们党是从在新的历史条件下实现执政使命的高度提出这个问题的。在经济全球化的背景下完成全面建设小康社会的任务,要应对一系列复杂问题:在国际上要趋利避害,学习资本主义又要超越资本主义,利用资本主义建设社会主义;在国内要处理好效率与公平、改革发展与稳定、以经济建设为中心与社会全面进步等复杂关系问题,要求党极大地提高领导水平和执政水平。“现代化孕育着稳定,现代化的过程滋生着动乱”(缪塞尔·亨廷顿语),有的学者总结的公式值得记取。从一些外国党执政的经验看,愈是大党老党愈要有忧患意识,警惕政权得而复失。我们党执政已经50多年,到本世纪中叶基本实现现代化是最为关键的时期,是否可以这样讲,今后几十年,我们党正处于打破历史周期律的关节点上。

  刘 爽:为什么这样讲?

  姚 桓:有几个因素值得注意:第一,经过几十年奋斗,党赢得了人民的信任,这是最宝贵的执政资源之一。实践证明,保护和使用执政资源,是要慎而又慎的问题。随着大批中青年干部走上领导岗位,执政资源问题已经变成这些干部如何继承、发扬党的优良传统,以行动赢得人民群众的信任的问题,解决这个问题难度不小。第二,人民群众对党的要求、期望更高,民主参与意识更强,更加不能容忍不正之风和腐败现象。第三,经济高速发展和由此带来的人民生活水平提高,无疑有利于巩固党的执政地位,但在经济全球化条件下,我国经济发展也受到国际经济的影响,有着种种不确定因素。第四,西方敌对势力时刻企图对我国进行干扰和破坏。所以,今后几十年,执政风险不可低估,特别要求全党注意克服盲目性、随意性,把缺点和失误减少到最低程度。提出科学执政的问题,反映了党中央面对新形势、新任务的战略思考和远见卓识。

  刘 爽:如何实现科学执政的要求呢?

  姚 桓:这样一个大题目,可以从三个方面分析。首先,用科学的思想指导执政行为,就是在“三个代表”重要思想指导下,贯彻科学发展观。发展是党执政兴国的第一要务,能否正确地促进发展是衡量党是不是科学执政的首要标志。落实科学发展观,关键是抓住“全面”二字。一是发展要全面体现在经济发展、社会和谐、国家富强、人民幸福上,不能“单打一”;全面理解“以人为本”:“人”既是整体,也是个体,人的利益也是多方面的,包括经济、政治、文化等等;“以人为本”既要尊重人的权利、满足人的需求,又要开发人的潜能、提高人的素质。二是把上述宏观要求全面细化为指标体系,包括GDP、人均GDP、对外贸易总额、人口预期寿命、平均受教育年限、第三产业比重、基尼系数、社会基本保险覆盖率、能源利用效率、犯罪率等,以此制定发展规划,并以实现结果评价发展成果和执政绩效;三是考虑发展的代价即成本问题。执政党抓发展必须有成本意识,坚持执政绩效等于发展成绩减去成本的科学观念,杜绝劳民伤财和从长远看得不偿失的行为。

  刘 爽:执政绩效能够完全用数字来衡量吗?

  姚 桓:执政绩效的衡量有能够量化的,也有不能量化的。一般讲,物质文明的成果、当前的成绩比较容易量化,精神文明的成果、潜在的成绩难以估量。从一定意义上说,“大绩无形”,如开创一代新风、提高整个民族的道德素质、建立和谐的人际关系、保持发展的后劲等,这些对国家、民族有重大意义的业绩都难以用某项具体的数字来显示。贯彻科学发展观,既要有统计学意义上的考察,防止把执政绩效虚化为空洞的口号;又要克服急功近利的短期行为,要把有形的成绩和无形的业绩结合起来,这正是科学执政的应有之意。

  刘 爽:科学执政是否还包括科学配置和运用权力?

  姚 桓:完全正确。执政活动作为特殊形态的政党活动,是以领导、控制国家政权为主要方式进行的政治活动,所以执政总是同行使权力联系在一起。目前存在的以党代政、以党代法、党不管党、政不从政、政出多门、机构重叠、官多为患、执政成本和行政成本过大、行政效率不高以及官僚主义、不正之风等问题,在很大程度上与未能科学配置和运用权力有关。

  刘 爽:怎样解决这个问题?

  姚 桓:改革取向是:在保证党的集中统一领导前提下适度分权。具体要求是:在权力的属性上,区分决策权、执行权、监督权,使三者既相互配合、协调,又相互制约、把关;在权力关系上,理顺党政之间、党委与纪委的关系,使之协调、互动;在职务设置上,本着精简和效能的原则严格控制领导职数,不搞因人设职,防止把增加领导职数作为提高干部待遇的手段;在岗位要求上,明确规定每个岗位的具体职责,确认应该做的和禁止做的,以保证权力运行的方向,提高行使权力的确定性和预期性。通过建章立制逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,形成有权必有责、用权受监督、渎职受追究的局面。

  刘 爽:实际操作起来难度很大。如党政关系经常走极端,或者以党代政,或者形成两个中心,执政党能完全做到党政分开吗?

  姚 桓:准确的提法是党政关系规范化。执政党是国家政权的领导核心,但作为政治组织,不具有行使国家权力的职能。党“是掌舵人,不是划船者”。要认清党委行使领导权与人大行使国家权力、政府行使行政管理权、司法机关行使司法权的关系,以及党委提出建议与人大做出决议的关系。通过国家法律和党内法规,将党的权力、职能与国家的权力、职能具体化,明确哪些问题是必须经党委讨论的,哪些问题应由政府部门处理,哪些问题要由党委协调;建立健全党委与人大、政府、司法机关在工作方面协调衔接的制度,使党委“总揽全局、协调各方”的原则真正得以落实。在党政机构设置上,应避免分工重叠,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门;在权责明确的前提下,让党政领导成员适当交叉任职。这样做,既有利于坚持党的领导,又能保证政府的高效运作。

  刘 爽:科学执政也离不开科学决策。

  姚 桓:这是不可缺少的第三个方面。科学决策的过程,是深入认识事物发展规律并达成共识的过程。事物发展的复杂性和人们认识的局限性,决定了决策的艰巨性,为此,需要科学的程序和规则来保证其实现。很多决策失误固然与决策者的水平、经验有关,但更重要的是决策的规则、程序不完善,造成决策过程被非理性因素或“潜规则”所左右,这就是“方法异化目的”。

  刘 爽:如何建立科学决策的规则和程序呢?

  姚 桓:一般的要求是:确立决策目标;通过科学统计和调查研究输入相关信息;提出多种方案;进行可行性和不可行性论证,比较利弊得失;集体讨论做出决定;对决策执行结果及时反馈并加以完善;纠正错误,追究责任。核心是决策要体现集体智慧,防止个人专断和少数人的利益驱动影响决策的科学性。当然,真理有时掌握在少数人手中,但这个事实不能把决策的科学化和民主化割裂开来。因为在一般情况下,多数人的意见比较趋于正确,执行中阻力也较小;民主原则既要求服从多数,也包括对少数不同意见的尊重。实际生活中,许多决策方案是按照多数人意见做出的,但决定前吸收了少数人的意见,从而更加全面,这正是民主的体现。

  刘 爽:发扬民主能保证决策的效率吗?


  姚 桓:现在决策中的主要问题还是民主化程度低,如开会一言堂、花钱一支笔、用人一句话,为此我们付出的代价太大了。至于决策的效率,要以决策的正确为前提,错误决策越迅速,损失越大。如何在民主的基础上提高决策的效率,也要通过科学的规则和程序来保证。决策民主化并非所有问题都要在大范围进行表决,决策民主化除表决外,还有不同的形式:如对涉及经济社会发展全局的重大事项,应广泛征求意见,充分协商和协调;对专业性、技术性强的重大事项,要进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众利益密切相关的重大事项,要实行公示、听证等制度,提高群众的参与度,等等,这都是民主的表现。要因事而异,不搞“一刀切”。这里需要明确许多问题:包括表决的形式,什么样的决策必须票决;专家咨询的明确要求,什么样的问题必须经专家论证,专家组成由何种机构确定;公示的范围、听证会的主持人及参加者的代表性等,都用详细、具体的规则加以确定。这样,就能把民主和效率统一起来,并达到科学决策。总之,“细节决定成败”。

  来源:《中国党政干部论坛》 2005年第8期


(责任编辑:字秀春)
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