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“十一五”战略重点
——访国务院发展研究中心宏观经济研究部部长卢中原
李 红
  2005年07月08日13:48 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  当前我国经济结构和社会结构中的突出矛盾

  记  者:2006年是“十一五”的第一年。当前各地都在制定“十一五”规划。制定规划首先必须充分认识当前我国经济结构和社会结构中的突出矛盾。您认为当前经济社会领域中的突出矛盾是什么?

  卢中原(以下简称“卢”):中国社会正在经历城市化、工业化、市场化、信息化和经济全球化带来的空前机遇和巨大冲击。一方面,计划经济体制下那种以职务、单位、户口为主界定人们身份的等级化、封闭式社会结构,正在转变为市场经济体制下重视能力、知识、贡献的平权化、开放式社会结构。社会组织管理方式也正在由单向指令型向双向契约型和利益磨合型转变。全面建设小康社会的进程还将加速传统二元经济结构向现代经济结构转变的步伐。另一方面,剧烈的社会结构变动势必产生新的社会摩擦和振荡,而我国社会领域的发展明显滞后于经济领域。突出反映在以下几方面。

  1.公共服务资源配置严重失衡。一是公共教育资源向高等教育(甚至少数重点高校)过分倾斜,而义务教育的公共投入严重不足。二是公共卫生资源过分向城市倾斜,而农村缺医少药仍很严重。这里既有对薄弱环节重视不够、财政投入欠账较大的问题,更有政府公共服务职能弱化的体制弊端。

  2.现有公共财政和社会协调机制不适应社会流动性增强、社会分层加快的新挑战。伴随工业化、城市化和市场化进程,城乡之间、社会各阶层之间的流动性日益增强,社会成员的选择自由空前扩大,为社会进步注入旺盛活力,有利于促进城乡二元经济结构的转变。同时,也带来一系列新的问题。例如,农民向非农产业和城市大量转移,必然要求打破城乡分割的体制性障碍,也必然要求增加城市公共产品和服务,加大城市财政负担;而现有公共财政体系还没有为这种变化做好准备。又如,社会流动和社会分层紧密结合在一起,新的社会阶层不断生成,利益主体日益多元化,利益关系日趋复杂,不同阶层的利益诉求和扩大社会参与的呼声日益高涨,但是呼声的强弱分布很不均衡,贫困群体和社会边缘群体的呼声还不能得到充分表达;而社会成员的职业和地位也势必在流动中不断变化,既得利益的减少或丧失将引发不满情绪甚至过激行为,狭窄的沟通渠道和单调的社会协调机制已经不适应这种复杂的社会局面。

  3.人口发展态势仍然严峻,对社会转型期的可持续发展和社会稳定造成巨大压力。基数大、增长偏快、素质偏低、“未富先老”,是未来二、三十年我国人口发展的基本态势。在现有技术水平和制度框架下,这种严峻的人口发展态势必将加剧对资源环境和经济发展的瓶颈制约,必将使多重经济社会压力接踵而至,社会领域发展滞后的矛盾势必更加尖锐。就业压力、养老压力、婚姻压力、城乡融合压力和社会稳定压力,等等,都将以前所未有的分量落在我们肩上。

  4.城乡贫困群体有所扩大,贫困问题有所反弹。农村贫困问题主要源于生存环境恶劣、受教育程度低等因素,城市贫困问题则主要源于文化、年龄和技能等人力资本约束。随着城市化浪潮和社会转型加速,在失业人口、流动农民工、失地农民和老年人口中正在形成新型贫困群体,城市贫民阶层已经出现。城乡低收入和贫困群体生活困难,导致贫富差距迅速拉大。我国城乡贫困问题日益凸显,鲜明地折射出社会领域发展滞后的现实,诸如公共财政缺位、社会保障不健全、公共服务供给不足,以及收入再分配手段不完善等。国际经验显示,贫困蔓延及其所带来的挫折感和绝望情绪,很容易成为社会动乱的导火索,是经济发展和现代化进程中最值得密切关注的社会问题甚至政治问题。

  在社会剧烈变革时期,如果公共服务资源配置得不到合理调整,社会保障体系不完善,非政府组织不发达,社会舆情沟通渠道不畅通,社会领域各种常规性的协调机制不健全,各种错综复杂的社会矛盾势必干扰社会稳定与和谐发展。

  “十一五”期间战略重点:人力资源开发、就业、收入分配、社会流动

  记  者:针对以上矛盾,您认为“十一五”期间我国的战略重点应该放在哪些方面?

  卢:我以为,在“十一五”时期,可以考虑把人力资源开发、就业、收入分配和社会流动作为工作重点。

  首先,应大力实施人力资源优先开发战略。

  为实现我国经济可持续发展,应当充分发挥人力资源充裕的优势。在继续保持低生育水平、控制人口规模的前提下,应当把提高人口素质,加大人力资源开发力度,作为未来社会发展领域的战略重点。着重推动我国由人口大国向人力资本大国转变,将人口压力转化为人力资本优势。紧紧抓住中西部、农村地区、低素质人口和贫困人口等突出薄弱环节,以及政府公共服务职能严重缺位的领域,加强和改善人口、扶贫、教育工作,大力发展义务教育、职业教育和农村基本卫生服务,公平配置公共卫生和公共教育资源,在贯彻国家人口发展战略过程中形成合力。努力使人力资本的培育、积累与合理利用形成良性循环,显著提高人力资本对经济增长和社会发展的贡献程度,使人力资源开发更加符合走新型工业化道路和全面建设小康社会的要求。

  在“十一五”期间,力争使人口素质有较大提高,全国人口受教育年限达到发展中国家的先进水平,人人都能享受基本医疗卫生服务。为开发人力资源提供服务的公共资源配置应当比较公平,尤其是公共卫生资源和公共教育资源的配置应当充分体现均等化原则。公共卫生和教育资源向城市、向普通高等教育倾斜的状况应当有明显改变。首先应当使农村基本医疗服务得到满足。其次在农村全面普及九年义务教育,全面扫除青壮年文盲。应当确保这些目标不搀杂水分,尤其是在中西部农村,应当建立起防止反弹的机制。国家对高等、中等、初等教育的投入结构应当合理调整,以保障全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量。

  到2020年,力争使人口素质显著提高,基本普及高中教育,同时,社会化的职业教育、成人教育、高等教育和适应老龄人口的继续教育应当得到极大发展,为建设学习型社会提供多层次、多样化的教育体系。使城乡居民都能享受较高水平的医疗卫生服务,人类发展指数由目前的中上等发展水平上升到较高发展水平。

  记  者:正如您刚才提到的,未来二、三十年内我国人口发展态势依然十分严峻,就业问题将成为一个非常紧迫的问题。对此,您有什么建议?

  卢:这正是我要说的第二点,要把就业放在更加突出的位置,努力实现就业增长和经济增长大体同步。

  就业是民生之本,是提高居民收入水平和改善生活质量的基本来源。未来十几年,我国将一直处于劳动年龄人口快速增长期,每年新增约800万,预计2016年劳动年龄人口将达到10.1亿的高峰,占总人口的七成,因此就业压力将长期存在。总的看,在工业化加速、技术进步、资本有机构成提高、企业改革不断深化的过程中,既有减少就业容量的一面,又有扩大就业容量的一面,包括新的产业、新的就业形式、非国有经济和中小企业迅速发展起来,特别是“非正规就业”形式在新增就业中的比重越来越大。因此劳动者权益保障和劳资纠纷问题日益突出,这就需要我们用更为开阔的视野来研究如何扩大就业的问题。例如:扩大就业与经济增长、产业结构调整和技术进步的关系,政府、市场、企业和劳动者在扩大就业方面各自应当扮演什么角色,扩大就业与深化国有企业改革、发展多种所有制经济的关系,扩大就业与发展多种就业形式、拓宽就业门路的关系,扩大就业与改善劳动条件、增强企业的社会责任之间的关系,等等。

  扩大就业重在开源。应当坚持劳动者自主择业、市场引导就业、政府服务就业的方针,落实财税、金融、投资服务等方面鼓励自谋职业、自主创业和支持中小企业发展的政策。积极发展多种就业形式,开拓新的服务性就业领域和各类就业渠道,完善就业指导和劳动力市场信息服务,大力发展职业教育和培训,加强维护非正规就业领域的劳动者权益,健全劳资纠纷协调机制。

  还应特别注意敦促企业增强社会责任意识,妥善处理劳资关系。完善相关的经济手段和法律手段,切实保障投资者和劳动者各方的合法权益。针对劳动者往往处于弱势的状况,政府应当要求投资方和企业主(尤其是跨国公司和私营企业)认真执行我国劳动法和工会法,并加强检查和监督;同时,应当采取税收和培训等措施,鼓励和支持企业积极改善劳工条件,重视企业自身的社会责任,引导企业把保障劳动者权益、改善劳工条件同提高企业整体素质结合起来,避免企业以牺牲劳动者利益为代价片面追求资本的利益。

  记  者:对于目前收入分配领域存在的问题,您认为“十一五”期间应采取哪些措施?

  卢:这大体可以从两个层面来分析。第一个层面是初次分配领域,平均主义和差距拉大并存。在国有企业和国家机关等“体制内”部分,收入分配的主要弊端仍然是平均主义(公务员系列甚至比计划经济时期还严重),需要进一步打破。同时,在垄断行业和享有特许经营权的国有经济部门,也存在由于非经营性因素而导致的收入差距过大,这种过大的收入差距并不合理。而在“体制外”部分,即外资经济和私营经济等领域,收入分配由市场调节,差距明显拉大。随着体制内的改革不断深入、非公有经济不断发展和对外开放不断扩大,加之城乡二元经济结构非常明显,收入差距继续拉大是不可避免的。老百姓不满意的对象,其实集中在非法暴富者、体制不合理造成的灰色收入现象以及非经营因素导致的收入差距过大,这些问题需要通过依法治理和推进改革来解决。第二个层面是收入再分配领域,由于我国相关税收和社会保障等再分配调节手段还不健全,对收入差距扩大势头难以进行有效调节。要妥善处理收入分配问题,除需要坚持“保护合法收入、打击非法收入、调节过高收入”的原则外,还应加上“救助贫困弱势群体”,可能就比较全面了。当然还需要研究,怎样采取更为透明、公正的方式消除灰色收入的体制根源?怎样使体制内的收入分配改革在不同地区做到统筹兼顾?怎样使再分配手段既可有效调节过高收入、又不挫伤投资积极性?怎样正确引导和澄清模糊认识、以利于推进初次分配领域的改革?收入分配改革比较敏感,需要全面考虑社会反响,密切关注暴露的问题,提出比较妥当的方案。

  收入分配政策取向应当是“调两头、扩中间”。在初次分配领域仍然应当坚持效率优先,继续打破平均主义,完善按劳动和其他生产要素进行分配的激励机制,逐步扩大中等收入阶层。随着中等收入阶层比重的提高,老龄人口中的低收入者和贫困群体将减少,我国居民储蓄率可能仍将保持较高水平而不会明显下降,社会养老负担也有可能相应减轻。因此,中等收入阶层占的比重较高,不仅有利于支持经济长期快速增长,而且有利于缓解未来的养老等社会压力,维护社会稳定。对收入差距的调节重点应当放在二次分配领域。在切实保护合法的劳动所得和非劳动所得的前提下,尽快完善调节收入差距的税收手段和相关配套手段,引导高收入阶层为社会做出更多的贡献。对城乡低收入和贫困群体,在满足其基本生活保障的前提下,应当不断完善最低生活保障和开发式扶贫等制度,使他们能够分享经济社会发展的成果。通过再分配手段的调节,努力将收入差距保持在适当范围内,维护社会公正。

  “十一五”期间,应当使农村现有的2900万贫困人口实现温饱,对农村贫困群体的返贫问题应当建立起有效的应对机制。同时应当注意,贫困是一个随着社会经济发展而不断变化的概念,在同一国家不同的经济发展阶段,都会有一部分社会群体处于贫困状态,需要密切关注贫困群体的变化状况,并根据我国经济和社会发展水平,在关于贫困的标准、扶贫方式、资金筹措和社会救助等方面,采取比较务实的和具有前瞻性的措施,使公共资源能够更多地、更为有效地用于缓解贫困。

  记  者:由就业和收入分配差距引发的一个问题是,社会流动扩大,社会分层加快,社会结构正在发生深刻的变化。对此,我们应如何应对?

  卢:我认为,对社会流动和社会分层的新趋势应当因势利导。

  社会流动扩大和社会分层加快,是改革开放以来我国社会发展领域重大而深刻的新变化,反映了传统社会结构向现代社会结构转变的内在要求。全面建设小康社会的进程,也是市场经济不断深化和对外开放不断扩大的过程,社会流动和社会分层的趋势还将进一步发展,我们应该在这个基础上来研究怎样实现社会和谐。应当看到,这种趋势存在着两方面深刻影响。一方面,社会流动和社会分层是社会进步的重要激励机制,例如创业门槛降低,人们在受教育、就业和居住地等方面的选择余地扩大,城乡流动障碍逐步被打破,等等,这些因素正在拓宽社会底层和精英层之间纵向流动的渠道,也促进了农民进城和人力资本的横向流动,从而极大地激发了社会活力和财富创造。另一方面,社会流动和社会分层又会产生许多原来不曾遇到的新矛盾,例如,精英层一些成员的社会地位可能急剧下降,既得利益可能骤然丧失;又如,社会底层或弱势群体的“话语权”可能遭到漠视和压抑。如果不能及时疏导和化解,这些矛盾可能演化为引发社会动荡的导火索。

  对社会流动和社会分层的基本态度,应当是壮大引导积极力量,激发和保持社会活力,不能人为阻碍或遏制社会流动和社会分层的客观趋势;同时应当及时有效地疏导和化解矛盾,减少不稳定因素,消弭破坏性力量。无疑,我们应当继续发扬行之有效的好传统,包括坚持群众路线、关心民间疾苦、加强基层民主等。同时需要深入研究,社会流动和社会分层的具体状况和发展趋势如何,还存在哪些不利于社会流动的体制性障碍?社会分化程度和速度是否能够为大多数人所承受?现有的疏导机制和化解手段能不能适应新的社会发展状况(例如新的社会阶层成长起来,必将提出新的利益诉求;又如互联网的普及会带来越来越大的社会影响)?怎样使各个社会阶层都能有平等的表达意愿和参与公共事务的机会,尤其是及时反映贫困、边缘、弱势群体的呼声?怎样处理好危机应对机制和常规制度建设之间的关系?怎样发展多元化的社会沟通渠道,包括正确引导各种非政府组织,使之成为构建和谐社会的稳定力量?在我国社会转型加快的过程中,对如何保持社会和谐提出很多新的课题,要求我们善于发现问题,积极探索适宜的、有效的应对措施。在社会剧烈变革时期,需要对各种新的矛盾和社会呼声进行有效的化解和适当的疏导。应当发展多样化的非政府组织,拓宽民间和政府之间的沟通渠道,形成多层次的疏导机制和对话平台,使社会不同阶层和利益群体(特别是社会弱势群体)都能享有平等的表达意愿和参与公共事务的机会。

  积极、有序地扩大社会流动,目前重点在于逐步实现教育和城乡流动的机会均等。政府应当义不容辞地全面满足全民基础教育需求,逐步提高义务教育水平和质量,进一步打破对高等教育的政府垄断,放松对高等教育资源的行政控制,逐步实现社会办学机会和学生求学机会的均等化。国家公共财政投入应当向中等、初等教育加大倾斜力度,并增加对农村和中西部贫困地区教育事业的财政转移支付。进一步打破户籍、就业、义务教育和社会福利等方面的城乡分割壁垒,尽快建立健全适应大量农民进城趋势的城乡公共财政体系。

  社会保障体系是构建和谐社会的重要支柱,也是促进社会流动的基本制度依托。我国目前正处于建立和完善社会保障体系的紧要关口和最有利的时机。从国际经验看,在人口老龄化高峰到来的至少前20—30年,务必建立起社会化的、资金储备充裕的养老保障制度。如果错过这一时机,以后应对养老压力和社会危机的难度将难以估量。应当及早建立适应城乡经济发展水平的社会保障体系,尤其是比较健全的养老保障和社会救助制度,并逐步提高养老保障和社会救助水平。“十一五”期间,应当加快探索农村社保体系,扩大养老保障在农村的覆盖范围,着重建立农村的社会救助或最低保障制度;到2020年,力争建立起覆盖城乡的多层次社会保障体系,并着重发展农村的社会化养老保障。

  记  者:谢谢您接受采访。

  来源:《中国党政干部论坛》

(责任编辑:刘德中)
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