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中国党政干部论坛:提高体制效率  深化体制改革
——访国家行政学院副院长韩康教授
梁丽萍
  2005年05月23日13:38 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  记  者:最近国务院出台了关于2005年深化经济体制改革的意见,引起了各方面的反响。您作为一个有影响的经济学家,怎么看待这个文件呢?韩  康:这是本届政府关于深化经济体制改革的一个重要文件。从这个文件中可以看出本届政府的改革思维,也包括改革智慧以及基本的改革政策取向。可以看到,政府的改革思维还是比较深入的,我认为在许多方面吸取了理论学术界的研究成果。深化经济体制改革的“深化”二字不是做表面文章,确实触及到一些当前经济体制改革的难点领域和热点问题,表明了政府积极推进市场经济改革的决心,也体现出政府对改革政策全面筹划的把握。

  记  者:2003年,中国经济在加速增长中出现了某些过热现象,中央政府适时进行宏观调控,取得了积极成效;现在紧接着又出台了深化经济体制改革的意见,给人的感觉好像这两套不同的政策之间有什么联系。

  韩  康:这是一个很有意思的问题。中国最近一轮经济增长的上升周期开始于2000年,2003年呈现出加速增长的势头,同时国民经济运行也出现了“虚热”的状况。在中央政府进行综合性宏观调控之后,2005年的经济开局虽然仍存在一些不确定、不稳定因素,例如国际石油价格和国内某些生产资料价格上涨,但国民经济总体运行还是比较好的,经济波动趋稳,没有特别显著的通胀因素,增长继续保持9.5%的水平。在这种情况下出台关于2005年深化经济体制改革的意见,至少可以说条件是比较适宜的。

  在可能引发经济运行出现大幅波动的因素平缓之后,深化经济体制改革,就成为中国经济必须面对的一个重要问题了。中国经济保持协调、稳定和持续较快增长,我们已经取得了很多成绩,特别是2001年世界经济出现普遍衰退之后中国仍然保持稳定增长,在国际上获得很高的评价,甚至被一些人概括为“中国增长模式”。但我们应该清醒地看到,中国经济的协调、稳定和持续较快增长,并没有成为一个定式,而是一个在许多方面都存在未知数的课题。我认为在这里,一个基本的问题就是,中国经济发展和经济增长赖以支撑的体制效率不高。

  记  者:您提出了一个新的概念——体制效率,经济活动中投入产出效率的概念比较好理解,体制效率的概念应该怎样理解呢?

  韩  康:其实在现代经济学理论中,制度经济学的有关原理已经说明了这个问题。在社会经济活动中,在经济资源的数量和质量条件相同的情况下,进行配置与组织的不同制度安排或体制选择,最终效果或效率可能会出现明显差别。国外的一些学者甚至把这种来源于不同制度安排或体制选择的产出效率做成可以计算的数量模型,尽管这种计算的准确性还值得研究。

  在用科学发展观指导研究中国经济增长问题时,人们已经发现,改革开放以来中国经济的高速增长具有明显的粗放式发展特征,虽然还不能在理论术语上简单地概括为粗放式发展模式。许多材料表明,中国经济的高速增长,在很大程度上是依赖资源要素大量粗放投入维持的,高投入、高耗费、高污染和低效率的情况普遍存在。有人为此辩护,说在工业化加速发展特别是全面进入重化工业发展阶段时,这种情况是很难避免的。这种说法固然有一定道理,但我认为仍然不能成立,因为这种观点把体制效率的重要因素完全排除了,是假定现在中国经济的体制效率很高。

  记  者:我们现在进行的市场经济体制改革,就是为了提高您所说的体制效率,而且取得了很大成绩,为什么您还讲中国经济的体制效率仍然很低呢?韩  康:一般来讲,一个具备比较充分竞争的经济体制,可能产生较好的体制效率,但这并不能理解为就是充分必要条件,因为体制效率的最终实现,还有许多比较复杂的制度安排问题需要细致解决。可是如果经济体制缺乏充分竞争,特别是缺乏基本的竞争活动和竞争规制,体制效率肯定不会很高。

  改革开放以来,中国的经济体制改革取得了很大进步,同计划经济的情况相比,体制效率水平是不断提高的,这主要来源于在广阔的经济领域中积极引入市场竞争制度。但现在有两个重要问题需要研究,一个是中国市场经济体制的发展还处于初期阶段,而且发展很不平衡,商品市场或消费品市场的发展情况比较好,资源要素市场——例如土地市场和资本市场的发展明显滞后;再一个问题就是市场经济体制中还有许多所谓制度变形的东西,例如健全完备的法律制度的短缺、行政性垄断活动的大量存在、市场份额和市场利益的权力分割、政府寻租行为的刚性机制,等等。这种情况说明,中国市场经济体制的现状不仅是不完善问题,而且还有发展不确定性和最终体制不确定性的问题,这也就是学术界讨论的好的市场经济和坏的市场经济的问题。在这种经济体制状况的运行下,体制效率不高是必然的结果。

  记  者:您能否列举一些体制效率不高的实例呢?

  韩  康:这种实例很容易找到。一个比较典型的实例是资本市场。中国的居民储蓄水平很高,是支持投资活动,从而也是支撑中国经济长期高速增长的一个基础条件,一些西方发达国家羡慕得不得了。但现在无论是直接投资活动的体制,还是间接投资活动的体制,各种形式的行政垄断力量都很强,充分竞争的机制、体制尚未建立。这样导致的结果就是,资金大量流向那些符合行政垄断偏好但实际效率水平并不高的企业;相反,许多具有市场竞争水准的企业,则难以在这种体制安排下得到必要的资本供给,只好求助于灰色金融市场。资金供给本来就不是中国经济的比较优势,而是一个在需求和供给之间将长期存在较多矛盾的要素条件,如果继续维持现行的低效率体制,那么今后中国经济增长的资金使用成本必然不断扩大,甚至最后可能难以为继。

  另一个比较典型的实例就是中国企业的发展。改革开放20多年来,中国经济保持长期高速增长,据此说中国经济创造了“奇迹”或者说中国经济已经起飞并不为过。但令人非常奇怪的是,中国真正称得上创造了“奇迹”或者起飞的企业并不多。几乎所有中国的大企业或巨型企业都是国有企业。虽然进入世界500强的也有若干家,然而大型企业同强势企业特别是真正具有国际竞争力的强势企业,并不是一回事。现在进入世界500强的中国企业谁也不敢说具备了这个条件,因为它们的竞争优势,主要是政府赋予了它们垄断地位和垄断条件。一旦取消了垄断地位和垄断条件,谁也不知道世界500强还有没有中国企业的名字。中国经济在全球竞争力中的发展,最终得依靠一批真正具有全球竞争力的企业群体,遗憾的是,我们至今还没有产生这样的企业和企业群体。迄今为止的思路,总是在政府组织规模上打主意,现在是不是需要在市场竞争体制的生成基础上找一找原因呢?

  记  者:根据您的分析,中国经济的体制效率确实存在很多值得研究的问题,这也正是深化经济体制改革所要解决的问题。那么请问,您认为当前中国推进经济体制改革的难点究竟在什么地方呢?

  韩  康:这是一个很尖锐也很难回答的问题。任何社会的改革活动,都会反映在对原有利益格局和权力体制的变革与调整上。中国经济体制改革取得已有成果的一个重要原因,是几乎所有的人都享受到了改革带来的实惠和收益——尽管引入市场竞争必然带来社会成员的收入差异和财富积累的差异,但基本上没有人因为体制改革而变得更加穷困潦倒。

  但是,中国的经济体改革是渐进式发展的。这种渐进式的改革,被很多人说成是一种理性的选择,其实根本不是那么回事。这种渐进式的经济体制改革,是改革活动同改革受到利益影响的主体之间,进行博弈、谈判和互相容忍的结果。这种情况,就使得中国的经济体制改革只能一步一步地来,许多改革实际上具有过渡性,说白了就是各种复杂矛盾妥协的结果。问题在于,在进行这种过渡性体制改革的过程中,也必然会凝结成一定的利益和权力的格局,一旦形成这种格局,就具有很大的刚性和坚固性,再改变起来非常困难。然而经济体制改革需要不断深化,也必定要变革和调整原有的利益和权力的格局。如果不触动这种格局,就只能选择延长过渡性体制的存在时间,而过渡性体制的存在时间过长,问题就更加复杂。一切所谓改革难点问题的根源都出自这里。

  记  者:您讲的问题很深刻,但似乎过于理论化了,能否再进行一点更加直白的说明。

  韩  康:先在理论上讲明白是必要的。现在深化经济体制改革的核心问题,是怎样建立更加公正、开放和容纳充分竞争的市场经济体制。请注意,在这里并非是开辟一个新的经济领域来建立这种体制,而是对已经存在的体制进行深化改革,即对不太公正、不太开放和缺乏充分竞争的市场经济体制进行深化改革。

  例如,关于深化经济体制改革的《意见》提出,要在一些传统的行政性垄断部门引入市场竞争机制,建立多元所有制经济平等竞争的体制。这种改革的经济学意义在于,由行政垄断部门独享市场份额和市场利益的体制,转变为由多元经济主体通过充分竞争分享市场份额和市场利益的体制,由此提高资源配置效率。不难理解,要让出原来独享的市场份额和市场利益,是很难受的,谁也不愿意轻易放弃。这种对独享市场份额和市场利益的放弃,也一定会是“渐进”的,并且一定会有很多坚持不放弃的“充分理由”。也许更重要的问题是,这种体制还常常成为“一批人”获得大量财富和资本的机会,形成了特定的、具有深厚权力背景的利益集团。要把少数人发财的机会让渡给大家平等竞争,可以想见会是多么困难。

  又如,关于深化经济体制改革的《意见》提出,要打破地区市场分割,建立统一的全国竞争市场。这本来是一个最基本的市场经济体制的要求,其中的道理非常浅显易懂,但改革开放搞了二十多年,道理也讲了二十多年,问题却没有得到很好解决,仍然是今后改革的大课题。地区市场分割也是一种渐进式改革的产物,同当时财税体制等方面的改革相互关联,这种地区市场分割的利益关系错综复杂,同许多地方政府机构的利益密切相关。建立统一的全国竞争市场,对提高市场配置资源的宏观效益毋庸置疑,但要让原有体制的受益者们心甘情愿地全部撤销市场藩篱,则绝对不是一件简单的事情。

  记  者:当前深化经济体制改革的难点,您认为还有哪些呢?

  韩  康:我认为还有一个重要的难点问题,就是政府经济部门的体制改革。

  我认为,当前中国经济的增长受到两种增长机制的推动,一种是由市场活动激发起来和受到市场约束的经济增长力量;另一种是由政府部门和政府组织的经济活动推动的经济增长力量。两者虽然相互联系,最后出现的是一个而不是两个社会经济运行体系,但两者发生作用的机制、机理和经济效果又不完全相同。

  由政府部门和政府直接推动的经济增长活动,在全部固定资产投资和货币信贷的存量和增量(边际增长)中占有主导份额,但它们的投融资活动的特点,是以政府信用为依凭,而不受到市场信用的硬约束,它们的投融资活动是惟恐找

  不到可用的资金和信贷,而不会因为货币价格(利率)的提高而自我收敛,因此其增长效率很值得研究。

  由市场活动激发起来和受到市场约束的经济增长力量,在全部固定资产投资和货币信贷的存量和增量(边际增长)中,并不占有主导份额,而且基本上是受到市场约束的——投资收益预期和按期还本付息。

  记  者:在您看来,政府经济部门的增长效率相对较低,是不是意味着深化经济体制改革的重心应该放在这个部门呢?

  韩  康:的确如此。我认为改革的方向应该是,在区分两种经济增长力量的基础上,对由市场活动激发起来和受到市场约束的经济增长力量进行规范和激励,对由政府部门和政府组织的经济活动推动的经济增长力量进行制约和调整。

  由于政府经济部门特别强大,又在很大程度上缺乏严格的市场刚性约束,这种体制特征决定了中国经济的增长过程,常常会受到政府经济部门行政性力量的拉动。

  在中国市场经济体制的演变过程中,货币资本要素和土地要素的市场发育水平最低,政府的行政配置程度和行政控制程度最高,这种市场制度方面的问题,在每一次经济增长的全面加速过程中都会明显表现出来。在当前钢铁、水泥、电解铝和房地产、汽车、城建等领域的过热增长中,既有市场自然推动的主流因素,也有政府行政行为推动的重要原因。在这些领域的许多项目开发中,有些是政府有意放低管理门槛,甚至绕开中央政府的产业管理规制;有些是获得政府财政、信贷和其他优惠政策的支持;有些则根本就是政府自己争取和自己主持的开发项目。

  中国土地要素的配置几乎还没有进入市场化过程,土地价格的制定掌握在政府手中,一旦出现经济发展和增长的机会,政府就可以用土地要素最迅速、最有效地加入其中。很显然,用市场经济国家通常使用的调节土地价格的办法是完全无效的。同时,资本要素的市场化程度也有较大缺陷,政府和国有经济部门大量使用债务信贷,不但是形成银行不良资产积累的一个原因,更重要的是政府凭借这种没有多少市场约束的投融资方式,可以用最低的成本和最迅速的组织方式进行项目开发,进而大幅拉动经济增长。

  当前这一轮中国经济增长的加速和经济虚热带来的种种问题和矛盾,引发许多值得深入思考的课题。为什么经济增长活动总是难以脱离政府经济行为的大量搅动?为什么一旦经济加速发展就一定出现固定资产投资和货币规模的超常扩张?为什么控制经济热度过高的最有效办法仍然是中央政府严厉的行政性措施?在这里,首先是对中国市场经济体制的发育、成长水平不能评价太高。中国经济增长的体制基础或制度基础,其改进和改造还要走很长的路。根据中央的思路,国有经济和国有企业正在进行战略性调整,国有资本正在进行战略性重组和战略收缩,但在现有体制框架下,各级政府实际配置资源的能力仍然十分强大,而且常常出现强化的趋势,成为推动经济发展和增长的一种重要的非市场力量。这种体制格局如果长期维持,就可能逐步趋于硬化和制度化,最终使我们原先预想的市场经济体制变成另外一种样子。只要现存市场体制和政府管理体制的基本格局不变,增长提速和经济虚热同时并存以及相互影响的情况,就会在今后的经济增长过程中反复出现。

  记  者:谢谢您接受我们的采访。

  来源:中国党政干部论坛2005年第5期

(责任编辑:刘德中)
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