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述职评议是人大监督的现实路径
沈连婕
  2005年06月10日17:13 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  一、述职评议制度的探索与现实意义

  所谓述职评议制度,是指“一府两院”中的人大任命干部进行自我述职并由人大常委会对其进行评议的制度。述职的干部要将担任现职期间,贯彻法律法规、执行人大决定决议、依法行政、廉政勤政等有关情况,向人大常委会作报告。人大常委会则要在有关工作机构深入调研、充分听取意见的基础上,对其进行评议并做出客观公正的评议意见,指出存在的问题,提出整改意见和建议,并督促抓好落实。

  述职评议是地方人大逐步探索出来的监督形式,至今已进行了10余年。这项监督最初是在1988年从浙江杭州等地开始的,1992年以前只在少数几个省实行,到1994年前后,迅速在全国扩展。经过多年来的探索和实践,述职评议现已成为地方人大常委会监督被任命干部行之有效的重要手段。2003年9月,郑州市二七区人大常委会对所任命的法院、检察院工作人员共计127人进行了集中述职评议,有3名法官和1名检察官所得称职票数未达到常委会组成人数1/2以上,被撤销其审判员和检察员职务,在社会上引起极大震动。这一标志性事件说明,述职评议制度越来越深入、越来越具“刚性”。

  述职评议制度的实施现实意义十分重大,表现在以下几个方面。

  1.有利于构架人大监督的现实路径,提高人大监督的权威性。人民代表大会制度是我国根本的政治制度。各级人民代表大会是国家权力机关,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。地方人大的监督工作已经从初期的人们不甚理解、不以为然、无甚举措,到了现在的逐步形成共识、逐步得到重视、逐步取得成绩的时期。但是我们也应该清醒地看到,地方各级人大的监督工作还面临着不少困难,存在不少问题,在近几年的人代会上,对人大常委会工作报告批评最多、最尖锐的问题就是监督不力。人大在现实中的监督地位、作用与宪法赋予的地位、作用之间仍然存在一定的落差和反差。可见,监督工作仍然是人大工作的一个薄弱环节。究其原因,很重要的一点就是人大监督权缺乏相应的监督手段,监督方式不健全。要使人大监督从法律文本走向政治现实,从“软性”走向“刚性”,关键环节就是通过人大监督方式的创新来构架人大监督的现实路径。从实践中看,述职评议的灵活性,使人大的监督不仅仅局限于会议期间而能经常进行;述职评议过程中采用量化审评、投信任票等方式,使人大的监督具有了可操作性,强化了监督力度。述职评议制度使人大监督权的实施有了一条现实渠道。作为人大常委会行使职权的一种有效形式,述职评议不仅创造了一种新的监督方式,而且加大了人大常委会监督的权威性。

  2.有利于加强权力制约和控制,防止和克服“任命、监督相分离”的现象。历史和现实充分证明,如果没有监督,就必然会导致公共权力被滥用,就会产生种种腐败现象,进而丧失民心,最终导致亡党、亡国。对于权力,必须有一定的监督和制约,保证其在法律规定的范围内行使。江泽民同志在十六大报告中强调指出“重点要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督。”对国家权力机关的监督是最高层次的监督,但由于长期以来事实上存在着任用、监督分离的状态,使公共权力的行使得不到有效的控制和制约。述职评议制度开始了对被任命干部的监督,开始真正行使原本属于人大常委会的这一职权,以保证人民的权力始终在人民的监控下行使。述职评议制度较好地解决了干部任命之后监督不够这一老问题,使“一府两院”的被任命人员不再抱有“一纸任命书,五年太平官”的老想法。目前,人大常委会虽有多种监督手段,但以被选举、任命干部为对象的最直接的监督手段还只是述职评议。述职评议把对事的监督与对人的监督、把对干部进行行政手段的监督与人民群众的直接监督、把对工作的监督与对执法情况的监督有机地结合了起来,因而成为对任命干部的一种新的、直接的、有效的监督形式。

  3.有利于任用干部树立依法行政、执政为民意识,对任用干部起警示教育作用。述职评议是对人大及其常委会选举、任命干部进行任后监督的重要举措,通过开展述职评议,可以了解到述职人员贯彻执行法律法规的情况、贯彻人大及其常委会决议决定的情况、日常工作情况及作风情况,从而对其是称职还是基本称职或是不称职有一个客观的评价。述职评议可以让被评议的干部从繁忙的政务中解脱出来,认真对过去进行回顾、反思,对今后作出规划、设想;还可以让他们从民主测评和评议发言中,比较真实、直接地了解自己以及自己的工作被认可的程度,以发扬优点,改进不足,与时俱进。通过开展述职评议,对那些群众意见大、工作表现差、被评为不称职的干部进行当场罢免,可以起到较强的警示和震慑作用;对那些在工作中还有缺点和不足的干部提出整改建议,可以帮助他们更好地改进工作。通过开展述职评议,可以使广大干部群众特别是领导干部进一步提高对人大性质、地位和作用的认识,促进国家机关依法行政、公正司法、廉洁高效,使人大的权威得到更好的体现,使依法治国的方略更好地实施。通过述职评议,可以增强领导干部对人民负责、接受人民监督的意识;可以使领导干部进一步改进领导方式,提高领导水平,认真履行自己的职责;还可以密切政府与人民群众的联系,拓宽人民群众参与政治生活的渠道。

  二、推进述职评议制度的几点思考

  述职评议作为人大常委会依法行使监督职权的一种创新,在实行过程中并非一帆风顺,反对声时而有之。进一步完善述职评议制度,地方人大还有很长的路要走。

  1.必须消除两个错误认识。一是认为开展述职评议没有法理依据。有人认为宪法和地方组织法中没有直接关于“述职评议”这一“名称”的规定,因此认定述职评议缺乏法律依据。依据宪法和地方组织法的规定,依据“谁任命,谁负责,谁监督”的民主理念,述职评议应该说有充分的法律、法理依据。宪法第三条规定,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会的重要职权之一是“监督本级人民政府和人民法院、人民检察院工作”。“县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。这些规定清楚地说明,宪法和法律赋予了人大及其常委会对由其选举和任命的“一府两院”干部的监督职权,但在实施监督中可能采取的各种形式,只能在实践中不断创造和完善。可以说,述职评议制度正是在实践中探索和创造出来的加强监督的形式之一,是人大常委会认真贯彻实施宪法法律有关原则性规定的结果。

  二是认为开展述职评议超越党管干部的权限范围。人大常委会对干部的决定任免,是在党组织推荐的基础上完成的。可以说,是通过法定的程序,实现了党的意图。述职评议是在同级党委的领导下,按照法律的规定,由人大常委会对被任命干部的履行职责、依法行政等情况所进行的民主而又公开的评议活动。因此对述职评议无论从形式还是从目的来看,都是与党管干部的原则相一致的。同时,述职评议可以开阔党管干部的工作视野。述职评议是人大常委会代表人民对“公仆”的评议和选择,可以对人民信赖的“公仆”予以激励,对不认真履行职责的予以鞭策。通过评议,党的组织可以直接听取人大常委会组成人员对自己任命的“公仆”的意见。这对党组织进一步考察了解干部,是一种新的重要渠道。述职评议不仅没有超越党管干部的权限范围,而且有利于党管干部原则的落实,对党管干部具体工作是有益的补充。

  2.必须克服两种消极情绪。

  第一种情绪是被监督者“官本位”意识浓厚,轻视甚至排斥人大监督的情绪。“官本位”实质上是一种官职崇拜,是一种以官为本、官贵民贱的社会群体心理,是封建政治权力结构中等级政治文化的集中表现。由于文化的传承性,这种“官贵民贱”的官本位心理,至今仍深刻地影响着人们的思想,左右着人们的行为。诚然,目前公开与人大监督进行抗衡的行政、司法、检察机关及其工作人员还很少见,但从心理上来分析,相当一部分行政、司法、检察机关及其工作人员,特别是一些领导干部,漠视人大代表、人大及其常委会的权力,漠视民意,将人大代表和人民群众视为“子民”角色,而视自己为管民之“官”,是老百姓的“父母”,在心底拒绝群众监督,拒绝人大监督。当人大常委会要求他们汇报工作、作述职报告时,他们就认为人大是找岔子、闲着没事干,认为人大的监督是例行公事,对人大开展的监督活动不屑一顾,有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到,人大评议其工作不参加的现象;万不得已“接受监督”时,也是嘴上一套,心里一套。人大会议一散,监督意见就成了耳边风,烟消云散。

  第二种情绪是监督者由于认识上的不到位而怕得罪人的顾虑情绪。述职评议有别于其他监督形式,它直接面对的是人大常委会任命的“一府两院”干部,也包括人大常委会组成人员。有的地方在开展述职评议时顾虑重重,不仅在“评谁”上犯难,而且在“咋评”上难犯。有的认为,通过评议,评好了大家同喜,评不好,是给人难看。在这种思想支配下,评议时缩手缩脚,明知接受述职评议的人有问题,也睁一只眼闭一只眼,评议时隔靴搔痒不敢深究。有的评议,问题不见提,成绩摆一片,把评议异化为评功表彰,最终“皆大欢喜”。

  3.在述职评议具体环节上还必须把好“四关”。

  一是把好调查关。人大常委会的评议要评出水平,评在点子上,最主要的一环是要求常委会组成人员进行深入细致的调查研究,广泛听取干部群众对被评人员在执法和工作中的意见,掌握大量的第一手材料。因此,常委会及其述职评议工作小组或有关工委要深入实际、深入群众,广泛开展调研,既要听取述职干部所在部门领导班子成员的意见,又要听取其下属干部和群众的意见,还要听取与其工作有关的上级领导、主管部门以及社会有关方面的意见,特别要注重倾听人大代表的意见。方法上既可明察,也可暗访,可以通过召开座谈会、个别访谈、无记名问卷等形式进行。必要时,可以组织常委会组成人员、人大代表开展专项视察。通过调研较为全面、准确地掌握述职干部履职中的功过得失,对述职者的德、能、勤、绩有一个全面的了解,写出与述职干部本人情况相符的调研报告,供常委会在终评中参考。

  二是把好材料关。被评人员述职报告的质量如何,直接关系到述职评议工作的质量和效果。要写好述职报告,必须把握好以下几点:一是要立足一个“我”字。述职报告要坚持写自己,写个人在班子和整体工作中所起的作用。二是要突出一个“法”字,即根据述职评议方案确定的内容,突出叙述贯彻执行宪法和有关法律法规的情况和依法行政、依法管理、公正司法以及推行执法责任制的情况。三是要体现一个“实”字。述职报告要讲真话,不讲空话,坚持两分法,特别是工作中的不足,更要讲深、讲透,勇于做自我批评。四是力求一个“精”字,即材料、文字要精炼,切忌做文字游戏。人大常委会对述职报告的内容范围、报告所反映履职情况的时间应加以明确,形成较为固定的格式。对述职人员的述职报告,要求讲问题至少占整个报告1/3以上的篇幅,以便评议时“靶位”明确,有的放矢。

  三是把好评议关。要把述职评议大会开好,最重要的是组织好评议发言,这是保证述职评议质量的关键。评议发言要本着对党和人民负责,对宪法、法律负责的精神,力求客观公正。既肯定成绩,又指出存在的问题和不足,要敢于直言,敢于触及深层次的问题,切忌把述职评议会开成歌功颂德、评功摆好会,也不要出现以偏概全、全盘否定和纠缠细枝末节的现象。目前开展的述职评议比较偏重议,对任命干部履职情况的民主评定还不够。因此,述职评议中对述职干部履行职责情况应当进行无记名投票测评,对测评结果,常委会可通报党委组织部门,供党委组织部门参考。测评结果确定为不称职的述职人员,可由主任会议向同级党委报告后,提请人大常委会会议予以免职。

  四是要把好整改关。开展述职评议的最终目的是为了改进和推动述职干部本人及其所在部门的工作。因此,常委会要十分重视述职评议后述职干部及其所在部门落实整改措施的情况,并切实加强跟踪监督,这是提高述职评议工作效果的关键。跟踪监督主要看述职干部及其所在部门应该在规定时间里解决的问题是否已经解决,应该答复的问题是否已经答复,对一些必须经过一段时间、创造条件解决的问题是否已经摆上议事日程。跟踪监督整改情况要同检查、视察述职干部及其部门的工作结合起来,对整改有成果的要予以发扬,对整改不力的要提出严肃的批评,督促其认真整改,必要时可提出质询。跟踪监督整改情况不能虎头蛇尾,要扎扎实实,有的可列入跨年度跟踪监督的议题,实施跨年度跟踪督查。

  (作者系中共连云港市委党校副教授)

  来源:中国党政干部论坛2005年第6期

(责任编辑:刘德中)
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