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我国《公务员法》的基本精神和中国特色
任 进
  2005年06月10日17:04 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  —、我国《公务员法》的基本精神

  2005年4月27日,十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》),并将于2006年1月1日起施行。

  公务员制度是人类社会长期发展和历史演变的产物。公务员制度作为人类政治文明建设的成果,与一国的政治制度和社会制度有着密切的关系。通观世界各国公务员法,它们不仅程度不同地继承了政治文明建设的共同遗产,而且也扎根于自身所处的具体的社会和历史条件之中,是人类政治文明共同发展和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。

  我国公务员制度是具有中国特色的公务员制度,《公务员法》体现了以下的基本精神。

  (一)始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想我国公务员制度贯彻党的基本路线,就是要服务和服从于党和国家的中心任务,以经济建设为中心,以发展为执政兴国的第一要务,坚持改革开放,不断完善社会主义经济制度和政治制度,坚持党的领导,巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,推进依法治国建设社会主义法治国家的进程。坚持党的基本路线是我国公务员制度沿着正确方向发展的根本保证,也是《公务员法》的基本精神之一。

  (二)全面体现党管干部原则,贯彻执行干部队伍“四化”方针和德才兼备原则

  党管干部原则,主要是指党委要管好干部路线、干部政策的贯彻执行,在民主集中制的基础上,按照党的干部路线和方针的要求,培养、选拔、使用、监督干部和向国家机关推荐重要干部。贯彻党管干部原则,是《公务员法》的基本精神之一。

  中国共产党的干部路线和方针,是党为了实现自己的政治路线所规定的干部工作必须遵循的行为准则。党的干部路线的基本内容,是坚持任人唯贤,按照德才兼备的标准选拔干部。党的十一届三中全会以来,为适应社会主义现代化建设的需要,中国共产党又提出了干部队伍“四化”方针,使党的干部路线更加完善。党的十六大通过的党章规定:“党的干部是党的事业的骨干,是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部,坚持任人唯贤,反对任人唯亲,努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。《公务员法》全面体现党的干部路线和方针,有利于保证公务员制度沿着正确的道路健康发展。

  (三)贯穿公开、平等、竞争、择优、法治和监督约束与激励保障并重的原则,实行分类管理,提高管理效能和科学化水平

  所谓公开,是指有关公务员的法律、法规应当公布,公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作,应当公开进行;所谓平等,是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待,除德行和才能差别外不应有其他差别;所谓竞争,是指公务员录用和管理采取竞争方式,实行优胜劣汰;所谓择优,是指通过竞争优先录用或使用优秀人才;所谓法治,是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行;所谓监督约束与激励保障并重,是指公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束,同时要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制。

  实行分类管理,提高管理效能和科学化水平,要求以工作任务和工作性质为主要依据,通过对公务员进行科学合理分类,按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。

  (四)总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验,吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验

  《公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础,继承和发扬我国干部人事制度的优良传统,保持了公务员制度的连续性和稳定性;同时,积极吸收《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果,如任职前公示制度、任职试用期制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、领导干部引咎辞职和责令辞职制度、部分职位的聘任制度等,并借鉴了国外人事管理的有益做法,顺应公务员制度改革的国际化趋势,在原有制度上有所创新,有所完善,有所发展。

  二、《公务员法》的中国特色

  《公务员法》与中国特色社会主义政治制度相适应,从现阶段中国的国情出发,总结了长期以来我国干部人事制度的基本经验,同时,借鉴了主要西方国家公务员制度中的一些基本原则及有益的科学管理制度。这些基本经验,原则和制度,包括公开、平等、竞争、择优、法治原则,监督约束与激励保障并重的原则,公务员权利保障制度,职位分类制以及录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、职位聘任等制度。我国公务员法既表现了与西方公务员制度的共同特征,又具有鲜明的中国特色。

  (一)我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,比西方国家公务员的范围要宽泛

  在西方国家,“公务员”一般是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。英国的公务员一般是指政府中常务次官以下的所有文职人员。他(她)们经公开考试择优录用,不与内阁共进退;经选举或政治任命的工作人员和地方政府工作人员不是公务员。美国联邦政府公务员的范围仅指在美国联邦政府行政机构中执行公务的人员;国会雇员和法院法官,不适用公务员法;军人(文职人员除外)及在政党等非政府机构内工作的人员,也不是公务员。法国从中央到地方的所有公职人员统称为公务员,大致包括中央政府公务员、地方公共政府公务员和公立公益机构(如医疗卫生机构)的公务员,但不包括议会工作人员和法院工作人员。日本的公务员分为国家公务员和地方公务员。

  考虑到我国干部管理制度正处于改革过程中,公务员的范围需要同现阶段干部管理体制相符合,同民主政治发展进程相适应,《公务员法》将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。因此,我国公务员的范围包括:中国共产党和各民主党派机关工作人员;各级人大机关工作人员;各级国家行政机关工作人员;各级政协机关工作人员;法官;检察官等。这比许多西方国家公务员的范围要宽泛。

  (二)我国公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分,要接受党的领导,坚持社会主义方向,不搞政治中立

  在西方国家,法律规定公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”,公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。

  在美国,政治中立是其公务员制度的基本原则之一,公务员不得为政党政治目的而从事活动,不得使用其权力或影响去干预、影响选举结果或竞选提名的结果。在日本,根据《国家公务员法》,公务员不得成为政党及其他政治团体的官员、政治顾问以及其他具有相同作用的成员。根据《英国公务员管理法》,属于“政治受限”范畴的公务员不得参与全国性政治活动;不属于“政治受限”范畴和属于“政治自由”范畴的公务员一般应经批准才能参加政治活动;不属于“政治自由”范畴的公务员,不得表达个人政治观点;公务员不得参加某个党派组织或受其保护的活动。

  而在我国,公务员不仅可以参加政党和政党的活动,而且应积极参与国家的政治生活,对机关及其领导人员的工作提出批评和建议。同时,公务员中的共产党员,根据党章的规定,还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策,自觉遵守党的纪律,执行党的决定,服从组织分配,积极完成党的任务,参加党的组织生活,接受党组织的监督并宣传党的主张。这与西方国家公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”是不同的。

  (三)我国《公务员法》坚持党管干部原则,确立由公务员主管部门负责公务员的综合管理工作

  西方国家实行两党制或多党制,两党或多党竞争,轮流执政。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱,西方国家强调公务员是一个独立的管理系统,不受政党干预,与党派脱钩,党派不得直接管理公务员,而是由独立的机构进行管理。

  在英国,由在议会获得多数议席的政党负责组阁,公务员由内阁直属机构国内文官署独立负责。在日本,人事院属于内阁直属机构,但它是独立的机关,负责人事行政的有关事项。对地方公务员拥有任命权的,有地方行政首长、议会的议长等;同时,在地方政府内还设有人事委员会或公平委员会,独立于各地方行政首长,执行有关职员的工作条件改善、申诉等的人事行政事务。在法国,由行政和公职总局隶属于总理和公职与国家机构改革部负责公务员的管理;另设地方公务员全国管理中心,负责对地方公务员的统一管理;地方政府对地方公务员的管理也有一定权限。

  而我国《公务员法》确立的公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分。按照现行干部管理体制,政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的;党的机关与人大、政协等机关,也是党委组织部门统一协调和管理的。具体而言,各级机关的领导成员和其他重要干部由各级党委管理,他们的任命由党委组织部门考察,党委讨论决定,依法由各级人民代表大会选举,或由各级人大常委会决定人选或决定任命,或由各级政府或部门任命。为了适应对公务员队伍的依法统一管理的需要,《公务员法》与现行干部管理体制相衔接,在法律上明确公务员主管部门在实际工作中由党委组织部门和政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。这与西方国家强调公务员是一个独立的管理系统,不受政党干预是不同的。

  (四)我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,对公务员没有政务类和事务类的划分

  西方国家公务员的基本类型的具体划分可能不完全相同,但适用于《公务员法》的公务员范围大致相同,即主要是通过公开考试、择优录用,实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官,而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。因此,公务员大致可以分为政务官和事务官两大基本类型:政务官服从政党政治需要,体现执政党的意志和利益,并随政党执政地位的变化而更迭;事务官独立于党派之外,与政务官之间一般不能相互转任。

  如在日本,公务员分为国家公务员和地方公务员。这两类公务员又有“一般职”和“特殊职”之分。一般职包括除特别职公务员以外的国家公务员的一切职务;特殊职公务员,如内阁成员、任职需经选举或需国会表决或同意的公务员、法官和国会职员等。前者适用《国家公务员法》;后者如无另外的规定,不适用《国家公务员法》。地方公务员中由居民直接选举产生的地方政府首长、议员和委员会的委员等,被称为特别职务,不适用于《地方公务员法》。

  而在我国,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党;各民主党派是接受中国共产党领导、同中共通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的参政党,因此,不存在多党轮流执政的情况。在我国各级机关中,不论是领导成员公务员或是非领导成员公务员,不论是选任制公务员或是委任制公务员,也不论是领导职务公务员或非领导职务公务员,尽管他们在产生方式上有所不同,但如无另行规定,所有公务员的权利、义务和管理,都适用《公务员法》,所有公务员都是人民公仆,其工作性质是基本一致的;他们之间也可以按照规定的条件和程序进行交流。

  (五)我国公务员与其他类别的工作人员,可根据工作需要和本人条件,进行相互交流调配,不搞封闭的管理系统

  在西方国家,公务员队伍较为封闭,政务官和事务官各有各的管理办法,是两个截然分割的系统,一般不能从公务员以外人员中调入。

  西方国家公务员之间也有交流,如在日本,地方政府与中央政府之间以及地方政府相互之间可以交流。在法国,依照规定,国家公务员之间、地方公务员之间以及国家公务员与地方公务员之间可以互相流动。但政务官与事务官之间实行“两官分途”。同时,在西方国家,公务员为了维护自己的利益,通常通过公务员自己的组织(如公务员工会)向政府提出要求,与政府进行谈判;政府设置专门的机构,协调与公务员的关系。

  而在我国,公务员队伍不是一个封闭系统,机关的公务员和其他系统从事公务的人员,包括领导成员公务员或非领导成员公务员,可以通过规定的程序和条件,以调任、转任和挂职锻炼等方式进行交流。公务员可以在公务员队伍内部交流,也可以与公务员队伍外的国有企事业单位、(下转第7页)(上接第23页)人民团体和群众团体中从事公务的人员交流,中央机关公务员与地方机关公务员之间也可以进行交流。这与西方国家政务官与事务官互相封闭的管理系统有所不同。

  同时,在我国,公务员既是人民的一分子,又是人民的公仆,要廉洁奉公,不搞特权和谋取私利。根据《公务员法》的规定,公务员必须坚持全心全意为人民服务的宗旨,接受人民监督。因此,我国的公务员不应该是特殊的利益集团。

  (六)我国公务员的任用,坚持任人唯贤、德才兼备的原则

  在西方国家,对公务员主要强调职业表现和工作绩效。在录用和考核标准上,有的强调“专才”,有的强调“通才”,把业务能力、工作绩效等作为录用和考核的主要标准。如法国对公务员的考核有十四项内容,包括身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁和装饰状况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力和观察力等。

  在我国,任人唯贤、德才兼备是党的干部路线的基本内容,也是我国《公务员法》规定的任用公务员的一项原则。坚持任人唯贤、德才兼备原则,就是在选拔、使用公务员时,要用“德”和“才”两把尺子去衡量,要求二者同时具备。而所谓“德”,是指“政治、思想和道德品质的表现”。考察公务员的政治思想,主要是看其是否认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习和贯彻执行党的基本路线,以及政治上是否坚定,是否模范执行宪法、法律和法规;考察公务员的道德品质,主要是看公务员在遵守社会公德和职业道德方面的表现,包括是否树立了全心全意为人民服务的公仆意识、自觉接受人民的监督;是否遵纪守法、维护国家和人民的合法权益,是否忠于职守、模范遵守社会公德和职业道德等。同时还要具备“能、勤、绩、廉”,并强调注重工作实绩。这些与西方公务员制度强调功绩制也有所区别。

  (作者系国家行政学院法学部教授)

  来源:中国党政干部论坛2005年第6期

(责任编辑:刘德中)
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