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我国《公务员法》立法过程中的热点问题
湛中乐
  2005年06月10日17:01 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  《公务员法》是总结我国公务员制度多年实践经验后制定出来的,对原来的《国家公务员暂行条例》具有一定的继承性。但与此同时,它又是对以往干部人事制度的反思与重构,这一立法历时5年,20多次易稿。2004年12月,十届全国人大常委会第十三次会议首次审议了公务员法草案。2005年4月,该草案经过十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议激烈讨论,最后于4月27日获得通过。

  在立法过程中,专家、政府机关各部门以及社会各方面有着广泛的参与。他们对公务员法草案修改提出了各种各样的意见,并提出了很多有价值的建议。其中有很多触及公务员制度中的关键问题,下面选择若干方面予以分析说明。

  一、如何界定公务员的范围

  如何界定公务员的范围,或者说,在立法中如何表述公务员的范围大小始终是立法中的首要关键。从最早的起草到最终审议,它都是人们最为关心,也是争议较大的问题。

  《国家公务员暂行条例》第3条规定,国家公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”《暂行条例》排除了行政机关的工勤人员、党务工作人员、立法机关、司法机关和军队的工作人员。关于这一点,《公务员法》的规定有了重大变化。

  早期的公务员法草案曾对公务员的范围进行排除加列举式的规定:“本法所称公务员是指下列机关中除工勤人员以外的工作人员:(一)中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关;(二)各级人民代表大会及其常务委员会机关;(三)各级行政机关;(四)中国人民政治协商会议各级委员会机关;(五)各级审判机关;(六)各级检察机关。”(参见2004年2月国务院法制办起草的《中华人民共和国公务员法(草案第十二稿)》)这样的规定从立法技术上来讲比较不成熟,因此,借鉴国外进行概括式规定的经验,2004年12月提交给全国人大常委会审议的草案将公务员范围表述为“本法所称公务员,是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”讨论过程中有意见认为,草案关于公务员的定义与所要调整的一些公务员的性质和职责不对应,应该规定得更准确一些。

  立法过程中,有专家学者认为,党务机关人员、社会团体人员以及法官、检察官等不适宜纳入公务员范围,其理由是:

  1.党务机关人员、社会团体人员并不行使国家立法、执法与司法权力,应当由相关法律去调整,而不是由公务员法来调整。

  2.《公务员法》将法官、检察官规定为公务员,会造成法律之间的冲突,我国已有专门的法官法和检察官法规定二者的职务,公务员法是一个部门法,如将法官、检察官纳入其调整范围,会在内容上与《法官法》、《检察官法》的规定相交叉,容易引起法律之间的冲突。

  3.将法官、检察官纳入公务员范围,会影响法官、检察官独立审判权和检察权。我国宪法规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保障其独立性,法院和检察院由全国人大选举产生并对其负责,不对政府负责。检察官、法官不属于行政人员,担任法官、检察官都要通过国家统一司法考试,与普通公务员的产生严格区别。法官、检察官与普通公务员的任命也不同。法官、检察官都是相对独立的司法官员,并不是传统意义上的行政人员,不宜适用《公务员法》的有关规定。《公务员法》把法官、检察官纳入公务员范围,给行政干预司法、司法权行政化提供了法律依据,与法治精神相违背。

  但是也有人认为,《公务员法》应当扩大传统的公务员的范围,使公务员不再局限于政府机关工作人员。这是因为,我国党政机关干部从事国家管理或者与执政参政有关的公共事务,使用国家核定的行政编制,从国家行政费用中支付薪酬,应该由国家对其进行统一管理。这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性,也有利于党政机关之间干部的交流使用,所以有必要将我国公务员的范围扩大。只要符合上述三个条件的所有工作人员,共产党机关、人大、政协、民主党派机关的工作人员和法官、检察官均应纳入公务员的范围。

  正式通过的《公务员法》第2条表述为:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这是对我国公务员范围更明确的规定。

  二、应否规定以及如何规定公务员的条件

  公务员的条件是公务员制度中不可或缺的重要内容,应该纳入法律的调整范围内。但过去我国《国家公务员暂行条例》没有明确公务员应具备哪些资格条件,只是在该《条例》第15条规定:“报考国家公务员,应当具备国家规定的资格条件,”

  《公务员法》立法草案纳入了公务员条件的内容,在第一章“总则”中明确规定了公务员必备的“基本条件”(2004年2月国务院法制办起草的《中华人民共和国公务员法(草案第十二稿)》规定于第3条,2004年12月14日国务院提交全国人大审议的《中华人民共和国公务员法(草案)》规定于第5条)。立法过程中将“基本”两字去掉,最后正式通过的《公务员法》明确规定了公务员的“条件”。

  一方面,《公务员法》第11条规定可以担任公务员的条件:“(一)具有中华人民共和国国籍;(二)年满十八周岁;(三)拥护中华人民共和国宪法;(四)具有良好的品行;(五)具有正常履行职责的身体条件;(六)具有符合职位要求的文化程度和工作能力;(七)法律规定的其他条件。”另一方面,《公务员法》也规定了不得担任国家公务员的情形。《公务员法》第24条:“下列人员不得录用为公务员:(一)曾因犯罪受过刑事处罚的;(二)曾被开除公职的;(三)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。”这是从正反两方面对公务员的条件作出的全面限定。

  三、如何对公务员职位进行分类

  《国家公务员暂行条例》第9条将公务员职务分为领导职务和非领导职务,但这一规定已经不能满足现实公务员管理的需要。提交全国人大常委会审议的公务员法草案对公务员的职位分类作出规定:“国家可以根据工作需要,在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务”(张柏林:《关于<中华人民共和国公务员法(草案)>的说明》,附于国务院国函[2004]102号文《关于提请审议<中华人民共和国公务员法(草案)>的议案》),并具体规定了驻外外交机构公务员的7等衔级,即:大使衔、公使衔、参赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔(参见2004年12月14日国务院提交全国人大审议的《中华人民共和国公务员法(草案)》规定于第12条)。

  正式通过的《公务员法》区分领导职务和非领导职务公务员,并对他们的层次进行了规定,但没有对驻外外交机构公务员的衔级进行规定。公务员法第十四条规定:“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”

  同时,《公务员法》也包含了授权条款,第14条规定:“国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”这是考虑到行政管理事务的复杂性和多样性而作出的灵活规定。这实际上是对国务院未来立法的一种特别授权。

  四、如何规定公务员的职位聘用制

  《国家公务员暂行条例》虽然也规定了部分职务实行聘任制,但一直没有推行。提请全国人大常委会会议审议的公务员法草案将聘任制引入公务员管理当中,规定机关根据需要,经批准可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。讨论过程中,专家提出意见:聘任制公务员与机关的关系是劳动合同关系,应该在此基础上对责任追究机制等做出全面规定。最后,《公务员法》第十六章专门设置了“职位聘任”一章,规定“经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。机关聘任公务员需签订书面聘任合同,聘任合同期限为1至5年。”聘任制主要适用于专业性较强的职位,如金融、财会、法律、信息技术等方面;辅助性职位,如书记员、资料管理员、数据录入员和勤杂事务等方面职位。同时,要严格控制聘任制范围,公务员法规定聘任制岗位必须经省级以上公务员主管部门批准,涉及国家秘密的,不实行聘任制。

  建立职位聘任制,一方面满足了机关对较高层次专业技术人才的需要,降低了机关用人成本,扩大了用人的渠道,有利于机关更好地进行国家事务管理,另一方面把聘任制作为公务员任用的补充形式,可拓宽选人、用人渠道,改善公务员队伍结构,增强公务员制度的生机和活力,提高公务员队伍的整体素质。

  与职位聘任制相适应,《公务员法》也对聘任合同进行了详细的规定,第97条:“机关聘任公务员,应当按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除,应当报同级公务员主管部门备案。”这样就明确了聘任制公务员与机关之间基于聘任合同而建立的权利义务关系。

  同时,《公务员法》规定了人事争议仲裁制度,适用于聘任制公务员与机关之间发生争议的处理。这种因履行聘任合同而产生的争议,先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决,当事人对裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。这是对聘任制公务员的救济途径和责任追究机制的完善,也是聘任制顺利实行的重要保障。

  五、如何改进现有的工资制度

  为了规范工资制度,让新的工资制度逐步运行,《公务员法》的工资制度有三点改进。

  首先,公务员的工资水平不与企业直接挂钩。《国家公务员暂行条例》第66条规定,国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平;《公务员法》草案第68条规定:公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应,并与企业相当人员的工资水平基本平衡。讨论过程中有意见认为,公务员的层级比较多,企业人员的层级比较少;企业有效益好的,也有效益差的,收入差距很大,公务员的工资与企业人员的工资很难做到基本平衡。立法过程中将这一条规定中“并与企业相当人员的工资水平基本平衡”一句删去,《公务员法》第75条规定应以企业相当人员的工资水平,来调整公务员的工资水平。相比较而言,这是一个更加合理的做法。

  其次,工资构成的规定有变化。《国家公务员暂行条例》第64条规定国家公务员的工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分构成,而《公务员法》第74条规定公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四部分,工资结构有了改变。

  再次,规定了工资调查制,《公务员法》第75条规定;“国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”通过工资水平的调查,把调查结果作为调整公务员工资的一个重要依据,这是借鉴国际惯例的做法,也是规范我国工资管理制度的重要举措。

  六、公务员应该如何对待上级的错误决定

  服从和执行上级依法作出的决定和命令是公务员的基本义务,不得拒绝执行上级依法作出的决定或者命令,是公务员的纪律。但是,如果上级的决定是错误的,公务员是否应该予以执行呢?

  公务员法草案第45条第三项规定,公务员不得“对抗上级决定和命令”。也就是说在任何情况下,公务员都应该服从上级的决定。立法过程中有讨论意见认为:公务员服从上级命令是公务员应当遵守的纪律,但草案这一规定过于绝对,执行上级违法或者错误的决定或者命令,有可能会对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失,所以公务员有权提出纠正意见;并且,对于执行明显违法或者错误的决定和命令,公务员本人应当承担相应的责任,以增强公务员的责任意识。

  最后,《公务员法》第54条规定:公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。这样的规定似乎显得更为合理、适当。

  七、关于辞职辞退制度的完善

  《公务员法》在《国家公务员暂行条例》的基础上,进一步完善了辞职辞退制度,这对维护公务员权益,规范公务员管理都有积极的意义。

  首先,建立了公务员引咎辞职和责令辞职制度,更完善了对公务员责任的追究机制。公务员法草案第82条规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务,领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”

  其次,对辞退和不予辞退的情形作出规定。公务员有下列情形之一的,予以辞退:在年度考核中连续两年被确定为不称职的;不胜任现职工作,又不接受其他安排的;因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;不履行公务员义务,不遵守公务员纪律,经教育仍无转变,不适合继续在机关工作,又不宜给予开除处分的;旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天,或者1年内累计超过30天的。《公务员法》第84条专门规定了不得辞退的情形,有下列情形之一的公务员,不得辞退:因公致残,被确认丧失或者部分丧失工作能力的;患病或者负伤,在规定的医疗期内的;女性公务员在孕期、产期、哺乳期内的;法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。这一规定更加有利于公务员的权利保障。

  再次,严格的离职从业限制。为了防止有些公务员在职期间和被管理对象达成一种默契,滋生腐败,扰乱市场秩序,《公务员法》总结实践经验,借鉴了国外一些通常的做法,规定公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的在离职3年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作单位业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性的经营活动,违反者要予以处罚。

  八、领导干部财产申报制度应否写入公务员法的问题

  《公务员法》的立法过程中争论比较激烈的问题就是领导干部财产申报制度应否写入《公务员法》,许多专家建议将公务员财产申报制度在《公务员法》中确立下来。

  公务员财产申报制度,是一种具有广泛性和群众性的公正、透明的监督。近些年来,公务员队伍中贪官污吏的数量被频频曝光,贪污受贿的手法愈来愈直接,贪污受贿的数额也愈来愈惊人。公务员的腐败,给国家造成经济上的巨大损失,并极大地损害了公众对政府的信任度。公务员财产申报制度如果能纳入《公务员法》,将成为约束公务员行为、防止权力腐败有力的手段。

  世界上许多国家都建立了资产申报制度,如美国、泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、日本、法国、尼日利亚等。我国1995年颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,但由于其规定的有限性,如只将工资、各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围,实际上是一种收入申报制而非财产申报制;并且该规定没有上升到法律的高度,效力太低,基本没有得到贯彻实施。

  我国应该规定具体完备的财产申报制度。规定初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报等环节,所申报的不仅是本人的,还须申报其配偶和直系亲属的有关财产收入和支出情况。申报财产的种类不但包括工资,还包括房地产、汽车、存款、有价证券、债权债务、信托资产等。申报时须写明财产名称、价值、位置,还须注明来源、估价方法、变更情况等。

  但也有人认为,我国的现实状况决定了财产申报制度入法困难重重。《公务员法》没有将其纳入进来。但从国家的长远发展来看,这是必须建立的一项法律制度,因为它是人民意志的体现,是国家健康发展的需要。

  (作者系北京大学法学院教授)

  来源:中国党政干部论坛2005年第6期

(责任编辑:刘德中)
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