中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），以贯彻标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针为主线，十分鲜明地提出了惩治和预防腐败的任务。落实《实施纲要》，必须正确认识和处理预防腐败与惩治腐败的关系，把预防和惩治有机地结合起来。

　　预防和惩治是反腐倡廉工作相辅相成、相互促进的两个方面。加强预防，从根本上解决腐败问题，不仅有利于巩固惩治腐败的成果，而且有利于降低反腐败工作成本，减少因腐败造成的各种损失；强化惩治，不仅能有效遏制腐败分子的猖獗活动，而且能震慑腐败，并教育广大党员和干部，从而起到预防腐败的作用。如果只抓惩治不抓预防，那就不仅会“按下葫芦浮起瓢”，而且会损害党和政府的肌体和形象，使反腐败工作付出更大成本；反过来，如果只抓预防不抓惩治，就会放纵已经发生的腐败问题，使腐败分子产生侥幸心理，从而不利于预防腐败。

　　那么，怎样才能做到预防与惩治相结合，有效实现对腐败的标本兼治、综合治理？笔者认为，要着重从以下几个方面努力：

　　一、推进反腐倡廉教育的社会化，提高广大群众行使监督权利的自觉性和责任感。从根本上说，腐败损害的是广大人民群众的利益，因而群众最反对腐败。群众监督也是反腐败的强大动力和重要途径。对于腐败分子来说，群众好比“汪洋大海”，他们难逃群众的“火眼金睛”。只要广大群众都能自觉和正确行使监督权利，搞腐败的就不能不有所顾忌。这也就是群众监督对于预防腐败的作用。只要广大群众具有高度的监督自觉性和责任感，就能在预防和惩治两个方面发挥反腐倡廉作用。但是，实际情况也表明，当前一些群众在反腐败问题上还存在比较严重的“二律背反”现象。他们一方面痛恨腐败，要求反对腐败；另一方面，一旦涉及自身利益，又迎合腐败，纵容腐败。例如，有的为办某件事，首先想到的不是依法进行，而是找关系，“开后门”。又如，腐败问题一旦涉及某些群众的切身利益，有的不但不举报，反而包庇袒护，隐瞒证据或帮助涉案人员转移赃款赃物。再如，有的人或者对腐败问题采取事不关己、高高挂起的态度等等。这些现象的存在，固然与人的趋利避害本能特别是“利益驱动”有关，但反腐倡廉素质不高也是一个重要原因。因此，应当像《实施纲要》所指出的那样，“大力加强廉政文化建设，积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”，实现反腐倡廉教育的社会化，“增强全社会的反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚”。使广大群众掌握监督武器和监督方法，自觉地、正确地行使监督权利，以充分发挥预防和惩治腐败的作用。

　　二、推进反腐倡廉法制建设，实现反腐倡廉的法制化。反腐倡廉，制度是根本，而反腐倡廉的法规制度建设，更是根本的根本。反腐倡廉的法规制度既具有规范和约束公职人员行为的预防腐败功能，又具有为惩治腐败提供“准绳”，从而严肃准确地惩治腐败的功能，是预防和惩治腐败的重要结合点。反腐败斗争开展以来，法制建设的力度不断加大，反腐倡廉已基本做到“有法可依”，从而保证了反腐倡廉工作的深入进行和健康发展。但也毋庸讳言，目前这方面的任务还比较艰巨。从总体上看，我国反腐倡廉方面的制度大多还处在纪律规定层面，尚未上升到法律法规；同时，已有的法律法规和纪律条规，也大都着重于实体性规定，程序性规定相对薄弱，特别是对如何保证制度规定的落实缺乏制约。例如，如何保证群众举报件件有落实，对有关机关和部门不落实群众举报怎么办；如何保证案件知情人如实提供证据，对知情人不如实提供证据怎么办；如何保证办案质量，包括如何保证案件立案、调（侦）查、审理（判）、处分（判处）以及执行处分决定（判决）等环节严格依纪依法进行，对办案不依纪依法进行怎么办（目前有的执纪执法机关建立了错案追究制，但尚不完备，缺乏强制约束力）；如何防止领导干部为涉案人员打招呼、说情，对有说情行为的领导干部怎么办；如何保证反腐败机关独立执法执纪，对干扰独立执法执纪的怎么办，等等。《实施纲要》明确提出：“加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的基本法律。”可以说，这是惩治和预防腐败的共同需要。

　　三、推进党政监督体制改革，增强专门监督机关的工作独立性。在我国，党政监督机关是重要的反腐败工作职能机关，担负着主要的反腐败工作任务。无论是预防腐败还是惩治腐败，其主要工作都是由党政监督机关组织实施的。同时，人民群众的监督也只有通过专门监督机关才能得到落实。因此，强化专门监督机关的监督职能，对于预防和惩治腐败具有根本性意义。所谓监督，包括察看和督促两种含义。对于专门监督机关来说，察看就是监督检查，这可以及时发现和纠正违纪违法问题，把腐败消除在萌芽状态；督促也就是运用各种手段促使有关党政组织和党员、干部纠正存在的问题，特别通过处分违纪违法的党政组织和党员、干部，震慑腐败分子，教育党员、干部，以防止发生新的腐败问题。这就是说，党政监督机关作为实施党政监督的专门机关，在反腐倡廉方面既具有预防职能和功能，又具有惩治职能和功能。只要切实强化其职能，就可以自然地把预防和惩治结合起来。但是，目前各级党政监督机关由于缺乏相对独立性，还难以有效实施监督。特别是在地方基层单位，党政监督机关的功能有限，难以起到有效预防和惩治腐败的作用。《实施纲要》明确指出：“改革和完善纪检监察体制和工作机制”，“强化行政监察职能”，“支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督”。我们应当按照中央的要求，进一步改革党政监督体制和工作机制，建立健全既有中国特色，又能切实发挥预防和惩治腐败功能的党政监督体制和工作机制。

　　四、推进新闻媒体的舆论监督，增强舆论监督的及时性、规范性和有效性。新闻媒体的舆论监督既源于群众监督，又高于群众监督。新闻工作者不仅本身属于“群众”范畴，而且与社会各界群众有着广泛的联系，这是舆论监督的群众性一面。但由于新闻工作者不是一般的老百姓，他们是知识界中重要的一员，敏感而且富于理性思维，认知能力高于普通群众。正因为如此，舆论监督既有着群众监督所具有的预防和惩治腐败的双重作用，又能从更高更广的层面发挥这种作用。它不但能够反映群众的意见，而且能够提高群众的认知能力；不但能够及时揭露腐败，而且能够深入剖析腐败；不但能够影响广大干部群众，而且能够影响党和国家高层乃至最高领导。从一定意义上讲，舆论监督在反腐防腐上可以起到一般群众和一般党政机关起不到的作用。发挥这种作用，可以更有效地把预防和惩治腐败有机结合起来。现在的问题是，一方面，一些地方党政领导干部既需要舆论监督“帮忙”，又担心甚至害怕舆论监督“添乱”，因而自觉不自觉地限制舆论监督；另一方面，也确有少数新闻工作者或者因为认识能力的限制，或者因为某种利害关系所致，不能正确有效地进行舆论监督。因此，必须按照《实施纲要》要求的，“各级党委和政府应当重视和支持舆论监督，听取意见，改进工作。新闻媒体要坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果”。为此，必须建立完善舆论监督机制，依法进行舆论监督，既保证舆论监督的正确性，又防止干扰舆论监督。要制定党政机关吸收舆论监督意见，及时整改问题的规章，确保舆论监督有效发挥作用。

　　五、推进对典型案件的剖析研究，充分发挥惩治腐败对预防腐败的建设性作用。惩治腐败的主要途径是查办违法违纪案件，通过办案惩处腐败分子。毫无疑问，惩治本身也具有一定的预防功能，即通过震慑腐败，增强广大党员、干部的免疫力。也就是通过惩处腐败分子，使广大党员、干部认识到“手莫伸，伸手必被捉”，从而约束自己的行为，防止发生腐败行为。但是，实事求是地讲，惩治本身的这种预防功能是有限的，对于某些顽固分子来说，惩治也可能成为“耳边风”，难以起到预防腐败的作用。因此，还必须通过对腐败案件的剖析研究，找出发生腐败的原因，并针对发案原因制定预防腐败的措施，从而使惩治的预防作用由“自发性”、“不确定性”变为“自觉性”、“强制性”。正如中央《实施纲要》所指出的，“针对案件中暴露出的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，建章立制，堵塞漏洞，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。各级党政机关特别是担负反腐败职责的执纪执法机关，在查办腐败案件时决不能就办案而办案，也不能停留在运用案件开展警示教育的层面，而必须加强对发案原因的剖析研究，把查办案件与制度建设结合起来，发挥惩治对预防腐败的建设性作用。只有这样，才能做到“一石二鸟”，事半功倍，不断提高反腐倡廉的效率与水平，切实防止腐败现象的滋生蔓延。

　　（作者单位：湖南省纪委）

　　来源：党建  2005年第6期