公众参与是建设和谐社会的基础
——中欧公众参与民主理论与实践研讨会综述
本报记者 郭恒忠
  2006年12月14日11:01 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  胡锦涛同志在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,是社会主义民主最广泛的实践,是社会主义民主政治建设的基础性工作。“扩大人民群众有序参与基层民主政治”的提出,在法学理论界引起了强烈反响。

  如何在理论上更深刻地加以理解和在实践中如何有序推进公众参与,12月9日至10日在海口举行的“中欧公众参与民主理论与实践”研讨会对此进行了专题研讨。此次研讨会由中国政法大学宪政研究所、英国瑞慈人权中心、法国高等政治研究院主办,海南大学法学院协办。

  公众参与的民主理论

  与会者认为,公众参与作为一种现代新兴的民主形式,是民主政治的重要方式,普遍存在于现代民主国家之中。它作为代议民主制的一种重要补充形式,不仅能够弥补代议制民主官员“为民作主”的缺陷,还能够起到改善公权机关与公众关系、提高行政决策科学性和可执行性的作用,增强社会和谐。

  俞可平研究员对什么是公众参与作了界定,公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见,并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。参与的主体是公民,参与的范围是公共事务,这种参与是与政府和有关部门的互动过程,并且产生了一定的影响。

  公众参与在我国得到较快的发展,一是社会市场经济发展的必然要求,二是得到了政治上的广泛认同并在实践中得到了较为广泛的推动。这在党的十六大报告和政府工作报告中均有强调,“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”,已成为社会的共识。

  秦晖教授指出,公众参与产生的条件并非有中产阶级出现才产生。多元的权利利益引发多元的利益诉求,为实现各自权利的要求就必然产生。

  我国公众参与的现状

  我国的公众参与与西方的不同。西方的公众参与是在代议制比较完善的基础上发展起来的,而我国缺乏这种充分的基础。但改革开放特别是随着市场经济的发展,公众参与在社会各个层面开始出现。

  根据蔡定剑教授的研究,公众参与在我国目前主要体现在立法领域、行政决策和政府管理领域,以及基层治理方面。在立法领域,立法听证和立法游说较为活跃。立法听证为我国立法法所确立,但尚未成为普遍制度,只是在有限的方面进行听证。立法游说初露端倪,如法学家、律师和民间人士起草法律草案,利益集团游说立法的情况越来越明显。在行政决策和政府领域治理和基层治理方面,公众参与主要在环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和地方政府重大项目决定等方面。在基层治理方面,公众参与主要是农村村民的自治管理和社区治理。总体而言,公众参与产生了一些积极的作用与效果,但其作用和效果是初步的,但使其如何有序地推进和发展仍具有重大意义。

  公众参与的经验与挑战

  从上世纪90年代开始,我国不少地方根据当地的情况,探索新的治理方式,其共同特点就是将公众参与引入地方重大决策中。从出现公众参与的情况来看,主要是官僚体制弊端与现代社会发展要求出现了难以调和的矛盾,如地方政府决策的不透明、缺乏科学化,导致决策失误,出现了财政和资源的严重浪费。公众参与不仅是将民声民意纳入决策的参考,而且是有些地方政府决策和治理的观念开始转化,使得公共事务决策更合乎民意,更加科学合理。

  但是,由于我国改革开放的实践仍在摸索阶段,公众参与在参与程度上尚处在起步阶段,国家应在立法上予以明确的权利保障。李楯教授说,公众参与的目的不是取代政府的决策和管理,而是在制度性的渠道之外建立起建言献策、表达不同利益诉求的机制。提倡公众参与就是要把那些无序的不通的公众意见纳入到合法的、有序的表达渠道中来,而是使政府决策更好地参考和平衡各方面的权利利益。这就要求政府和政府的决策部门抱以理性的态度和观念,以积极的姿态对待公众参与,使其以有益和有效方式,鼓励公众通过合法的渠道,实现自己的政治诉求,参与到国家治理中来。

  探索适合我国公众参与的技术和策略

  法国高等政治研究院的宝默教授说,在西方,公众参与不是法律规定的一项强制制度,而是在实践中出现的公众表达愿望的一种表现形式,它不是鼓励不同利益之间、利益集团和政府之间的斗争,而是避免矛盾激化,把权力交付人民的一种做法。在欧洲的大部分国家,这一形式以政治协商性质出现,先由公众参与,后才有法律的出现。与会的外国学者也认为,公民参与没有既定的蓝图可依。

  在我国,公众参与的宗旨则是扩大群众有序参与提高自我管理水平的一种方式。在实践中却出现了两个发展的方向:一是政府主导的听取意见、参政议政式的公众参与。虽有效果,但代表性不够,或流于形式。二是民间自发维权式的公众参与。由于地方利益博奕,或官僚体制腐败,公众参与虽则有些时候在某些方面得到了肯定,但缺乏有序或权威性的机构指导和引导,往往出现无序无法甚至暴力的倾向。

  与会者认为,公众参与既要政府及有关机构主导方面的参与,也应保护和支持自发的参与形式,目前应把实践中有效的公众参与形式法律化、制度化和规范化,建立一些适用于具体领域的公众参与程序规范,如城市规划和环境保护等领域的操作程序。强调有序,就是要依法,在公民参与的过程中发挥有关机构和法学及法律专家的积极作用。
 

来源:法制日报 (责任编辑:字秀春)


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