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对反腐倡廉制度建设的认识与思考
金道铭
2010年12月08日15:47   
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  2010年1月12日,胡锦涛总书记在中纪委第十七届五次全会上明确指出:“形势在发展,实践在深入,人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待,这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验,推进反腐倡廉制度建设创新。”上述论断为我们深入贯彻落实科学发展观,进一步实现反腐倡廉制度创新与发展指明了方向。

  一、我国反腐倡廉制度建设的科学化之路

  建国伊始,刚刚执政的中国共产党就清醒地认识到廉政建设关系执政党兴衰成败和国家长治久安,树立坚定彻底的反腐信念,通过形式多样的革命传统、宗旨、作风及历史经验教育,坚持领导率先垂范、坚持民主集中和密切联系群众制度,开展民主治腐运动,严格落实各项廉政条例制度,形成了反腐高压强势,奠定了我们党廉政建设牢固思想和实践基础。

  改革开放后,面对经济体制转换带来的腐败易发多发的严峻态势,我们坚持“一手抓改革开放,一手抓惩治腐败,寓反腐败于改革开放、服务于经济建设中心之中,从党内抓起,从领导干部抓起”的反腐倡廉方针,明确把反腐败斗争作为党的重要任务,健全了反腐败领导体制和工作机制,确立了反腐败的三项工作格局,建立起健康有序开展反腐败斗争的新途径。党的十五大以后,通过“三个代表”、“三讲”等思想教育活动,制定党的纪律处分条例、公务员法、行政监察法等廉政法规,建立一系列党员领导干部廉洁从政行为准则和道德规范,积极开展专项治理,切实纠正损害群众利益的不正之风,严肃查办违纪违法案件,逐步确立了“标本兼治、综合治理”的新时期廉政建设和反腐败斗争基本战略,探索出适合我国国情的反腐倡廉建设基本路子。党的十六大以来,我们党把反腐倡廉工作融入经济、政治、文化、社会和党的建设之中,惩防并举、标本兼治,在坚决惩治腐败的同时,更加注重源头预防:面向全党全社会广泛开展示范和警示教育,大力加强廉政文化建设,颁布实施了党内监督条例、惩防体系纲要、廉政准则等系列反腐倡廉基础法规制度,全面推行、不断深化源头治腐各项体制机制改革,规范权力运行,实行了巡视、派驻、领导干部述职述廉等有效监督制度,走出了一条具有中国特色的较系统科学的反腐倡廉之路。

  从我国反腐倡廉发展历程可以看出,我们党对反腐倡廉制度建设的认识在实践过程中不断继承与创新,经历了从注重单项工作任务向着眼全局和长远,从注意对腐败结果治理向标本兼治,从单纯的经验导向到依靠系统科学的理论指导,初步形成了具有中国特色的反腐倡廉制度体系,为经济社会发展提供了有力保证。

  同时,也应看到,我们的反腐倡廉制度还不健全,存在不少漏洞和缺陷:一些重要领域和关键环节还存在制度空白;反腐手段方式针对性、实效性不强,缺少具体实施措施;反腐倡廉实践仍然存在教育不扎实、制度不健全、监督不得力;一些源头治腐的改革举措不到位,缺乏系统性和配套性,不能有效发挥作用等问题,反腐倡廉建设的科学化水平仍有待提高。

  二、大力推进反腐倡廉制度建设是科学发展的必然要求

  我国处于社会主义初级阶段,仍存在滋生腐败的复杂社会土壤和条件,伴随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,消极腐败现象仍处于易发多发历史阶段,反腐倡廉形势仍然严峻,任务仍然艰巨。中纪委十七届五次全会公报强调:要深入推进改革和制度创新,进一步做好治本抓源头工作,深化体制机制改革,最大限度地减少腐败现象滋生的土壤和条件。可见,大力推进反腐倡廉制度建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。

  (一)反腐倡廉制度建设是我国经济社会发展的客观要求

  加强反腐倡廉制度建设是新的历史任务的客观要求。我们党经过80多年的发展,党所处的社会地位和社会环境等都发生了许多 深刻变化。当前,我们党不仅要解决深化改革开放过程中,特别是加入WTO后出现的纷繁复杂的新矛盾和新问题,还要经受住由此引发的各种较量和考验。

  党的十七大明确提出:“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”。毫无疑问,党和政府的各项工作都必须服从于这个“第一要务”。马克思主义基本原理认为,生产力的发展必然要求生产关系和上层建筑与之相适应。反腐倡廉制度是上层建筑的重要组成部分,是社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设的重要促进力量,也是构建社会主义和谐社会的一条重要渠道。从发展生产力的角度看,不正之风和消极腐败现象阻碍了生产力的发展,必须通过反腐倡廉制度的建设,调整改革不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑,适应生产力发展的内在要求,才能实现社会经济的发展。

  从我国社会经济发展的现实来看,我国现在处在经济转轨时期,在影响经济发展的非经济因素中,利用行政权力干预市场活动,利用转轨时期财产关系的调整将公共财产化为私有,利用市场体制不完善、不规范进行违纪违法活动等不正之风和消极腐败现象往往占主要成分。体制上的不完善产生的这些腐败行为破坏了经济秩序,严重阻碍经济的发展。邓小平同志说“在整个改革开放过程中都要反对腐败。” 我们要从加强反腐倡廉制度建设入手,实现反腐倡廉制度的创新与发展。制度建设贯穿于反腐倡廉建设的各个环节。胡锦涛总书记在中纪委第十七届五次全会上强调:“反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。”这是胡锦涛同志审时度势对反腐倡廉工作提出的新的具体要求,是当前和今后一个时期反腐倡廉工作的重点任务,也是我国经济社会发展的客观要求。

  (二)要从腐败发生机理的视角来看反腐倡廉制度建设的必要性

  当前,腐败现象逐渐发展成为一个全球化进程中的国际性问题。腐败的产生是腐败主体、腐败对象、腐败机会相互作用的结果。在这三要素中,腐败机会即制度和行政运作程序上的“漏洞”和“空隙”,是最重要、最关键的因素,它具有刺激主体产生和强化腐败动机并促使腐败动机转变为实际腐败行为的作用。各国、各地区都采取了相应的措施和手段开展反腐倡廉工作,也都不同程度地积累了一些有益的经验。正确地借鉴各国、各地区的有益经验,总结我国反腐倡廉工作成果,深入研究不难发现,从根本上防治腐败必须加强制度建设。制度建设是全面推进反腐倡廉理论和实践发展与创新的根本性问题。邓小平同志指出:“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”

  三、实现反腐倡廉制度建设发展与创新应注重几个方面

  改革开放以来,邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人对党的反腐倡廉建设思想的不断丰富和发展,为反腐倡廉建设制度化奠定了理论基础,为进一步探索反腐倡廉工作思路指明了方向。要实现反腐倡廉建设的创新与发展应注重以下几个方面:

  (一)要着重提高反腐倡廉的制度化、法治化水平

  胡锦涛总书记指出要“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力、增强制度实效。”反腐倡廉制度设计要以科学发展观为指导,并紧紧围绕服务科学发展、保障科学发展、促进科学发展来进行;要坚持从实际出发,以符合实践要求、尊重客观规律和遵循制度建设的基本规律作为基础和前提;要以科学的理念、科学的态度、科学的精神、科学的方法来设计科学的反腐倡廉制度。当代世界各国特别是发展中国家的反腐经验和教训告诉我们,反腐倡廉能否取得显著成效,关键在于有无科学和健全的法规制度。只有加强法制建设,真正做到有法可依, 违法必究, 执法必严, 在党纪国法面前人人平等, 才能使腐败分子无藏身之地, 逐步解决腐败问题。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出:“坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”这是对反腐倡廉工作提出的要求,是当前和今后一个时期反腐倡廉建设的重点任务。

  在推进从源头上防治腐败的制度建设方面,应通过加强反腐败的国家立法,用国家强制力保证反腐倡廉工作的深入健康发展。近十年, 我国在法制建设方面取得了显著成绩, 为社会主义市场经济的健康发展提供了法制保障;同时也加强了廉政法规建设,为加强党风廉政建设, 反对腐败提供了法律依据。但目前我国法制建设离法治化的要求还有距离。在制度建设的过程中,要立足全局,切实加强整体规划和统筹协调。应特别注意保持制度建设与党和国家的反腐倡廉决策、法规的统一,保持党内反腐倡廉制度与国家反腐倡廉法规制度的协调一致;还应注意保持上下位制度和同位阶制度之间的衔接和协调。要既重视基本的制度又重视具体实施细则,既重视单项制度的建设又重视制度的配套与协调,使各项制度彼此衔接、环环相扣,形成整体合力。此外,还应注意搞好反腐倡廉制度建设与从政道德建设的结合,使二者真正发挥出相互补充、相互支持、协同促进反腐倡廉的制度化、法制化。

  (二)要着重加大反腐倡廉制度建设的创新力度

  党的十七届四中全会明确提出:“在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度,更有效地预防腐败,不断取得反腐败斗争新成效。”胡锦涛总书记也曾指出“坚持以改革创新的精神统揽反腐倡廉工作的全局。”在实践中,要以改革精神推进制度建设,以创新思路寻求治本办法,注重总结新经验、研究新情况、解决新问题。要从我国实际出发,借鉴国外有益做法,坚持以创新的思路和方法来建立健全让人不想搞腐败的自律制度、不易搞腐败的防范制度、不能搞腐败的约束制度、不敢搞腐败的惩治制度、不需搞腐败的保障制度。要坚持与时俱进,紧紧围绕深化改革的需要、实现经济社会又好又快发展的需要、推进反腐倡廉事业的需要来开展制度创新和事业发展,努力使制度建设适应时势的新变化和实践的新要求。要在创新制度的过程中注意倾听民声、征求民意、集中民智,注意提炼吸取人民群众在实践中创造的反腐倡廉新经验。在制度建设中,必须兼顾连续性和稳定性,既要注重创新,反对墨守成规、抱残守缺,也要注意防止那种频繁废立、变改无常之倾向,维护制度的严肃性和权威性;应在坚持已有的好制度的前提下,根据新的实际,针对制度缺陷和制度空白等问题进行“改、废、立”,使制度在整体上保持相对连续性和稳定性的同时,不断趋于完备和完善,实现发展和创新。

  (三)要着重增强反腐倡廉制度建设的针对性和有效性

  制度建设既包含着制度设计,也包含着制度的执行、落实。在推进反腐制度建设,构建事前预防、事中抑制、事后严惩,全过程、多渠道、立体式的防腐机制的过程中,要重点针对不同时期易于滋生腐败的领域、环节、人群来加强和改进预防治理机制,使这些制度机制更加具有针对性和防控力。要坚持把制度建设作为构建惩治和预防腐败体系的核心与重要载体,紧紧围绕加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制来建立健全制度。要解决好制度“虚设”即不执行、不落实或“虚位”,即执行软、落实难的问题,切实增强制度建设的实效性。要进一步建立健全保证制度严格执行的具体制度和实施细则,以更加严明和更有刚性的制度来防止制度被歪曲、篡改、滥用,来抑制、弱化制度执行中的主观随意性及其利己主义、本位主义倾向。在健全制度的同时,要加大对违反制度、破坏制度行为的惩处力度,真正做到令行禁止、违者必究,坚决维护制度的权威性和严肃性,以确保反腐倡廉制度落到实处,确保制度在反腐倡廉中发挥出应有的效用。

  (四)要着重加强反腐倡廉监督制度的建设

  失去监督的权力必然导致腐败, 这是长期的无数事实都证明了的结论。胡锦涛总书记在中纪委第十七届五次全会上强调:“要进一步加强监督制度建设,认真执行和不断完善各项监督制度,改革和完善党内监督体制,健全权力运行监控机制,拓宽监督渠道,增强监督合力,加大监督制度创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”目前我国监督形式很多, 有党内监督、法制监督、民主监督、舆论监督等,但对权力行使的监督仍很乏力, 制约滥用权力的机制尚未真正建立起来。要落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用。要切实加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查,认真落实党风廉政建设责任制,实行责任追究制。对发生严重违反反腐倡廉制度的案件和对严重违规案件不及时查处的部门和单位.对落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位,应根据规定追究有关领导的责任。要注意从政策层面调动社会力量支持反腐工作的积极性和创造性,把政府重视和社会参与有机结合起来,争取得到多方面人士的参与,注意听取专家的意见,走广纳群言、博采众智之路。要采取多种形式在全社会广泛深入开展学习宣传教育活动,大力拓展制度公开的广度和深度,增加透明度,以引导人们了解、熟悉制度,不断增强尊重制度、执行制度和监督党政领导干部廉洁从政的自觉性,使任何人都没有不受监督的特权, 都要在严密的监督下行使党和人民赋予的权力,真正做到全心全意为人民服务, 甘当人民的公仆,从而全面增强监督合力和实效。

  (作者系中共山西省委副书记、省纪委书记)、

  来源:行政管理改革
(责任编辑:高巍)


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