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教育均衡发展的实现路径

——北京市房山区探索教育均衡发展的调研报告 

人民论坛专题调研组

2010年04月04日11:18    来源:人民网-人民论坛

    党的十七大报告指出:“优化教育结构,促进义务教育均衡发展,加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育,提高高等教育质量。重视学前教育,关心特殊教育。” 

    最近,温家宝总理又强调:“要面向时代要求谋划教育发展。只有一流教育,才能培养一流人才,建设一流国家。一要推进教育改革。树立先进教育理念,把教书和育人很好统一起来。对办学体制、教育内容、教育方法、考试评价制度进行系统改革,大力推进素质教育。积极探索适应各类学校的办学体制。努力培养一大批有志于献身教育事业的教育家,倡导教育家办学,赋予学校办学自主权。二要努力促进教育公平。把义务教育办好,依法确保每个孩子免费接受九年义务教育,逐步解决义务教育资源配置不均衡问题。公共教育资源配置要向薄弱地区倾斜,推动地区之间、城乡之间、不同学校之间的教育均衡发展。进一步完善国家助学体系。确保每一个孩子接受教育的基本权利,无论哪个教育阶段,都不能因家庭经济困难导致孩子们辍学。三要办好职业教育,提高高等教育的质量,为经济社会发展培养大批各类人才。”这是对我国区域教育协调发展提出的新要求。

    面对这些新要求,房山区教委是如何将教育均衡发展落到实处,如何进行创新探索,如何充分发挥教育在经济社会发展中的全局性、基础性和先导性的作用的呢?

    超前规划:思路决定出路

    房山区是首都的人口大区,更是教育大区。但受历史及经济原因影响,在上世纪中后期,房山教育发展速度缓慢,全区教育的整体水平不高。2001年底,房山区实施教育管理体制改革,成立了区教委。“如何摆脱发展困境”、“如何突破发展难题”、“如何实现房山教育的大跨越”成为摆在全区所有教育工作者面前的首要问题。为此,房山区教委从房山教育发展的实际出发,遵循教育规律,提出并逐步完善了未来一个时期房山教育发展的宏观策略:即坚持“一个思路”、“两大主题”,实现“两个转变”、“三个聚焦”。

    调研中,房山区教委主任郭志族对调研组介绍:“一个思路”,即“1123”工作思路。也就是教育工作围绕1个核心:以提高教育质量和办学效益为根本的出发点和落脚点;牢固树立1个理念,即终身教育理念,构建一个覆盖所有人群的、多元的大教育体系,同时要求教师要为孩子的人生奠定基础,对他们的终身发展负责;“2”是指教育工作要实现两个目标:普通教育要向高一级学校输送合格新生;职业教育、成人教育要为当地经济建设服务,提高劳动者的素质;“3”是指把教育划分为三个板块,并实施分类指导:对九年义务教育的“公共教育板块”,按均衡化、高质量标准进行管理;对职业教育、成人教育的“准公共教育板块”,指导思想是“健全体系、壮大实力”;对“民办教育板块”,指导方针是“规划引导,依法管理,业务上统一指挥”;“两大主题”,就是教育的全部工作都要围绕“加快发展”和“提高质量”两大主题展开;“两个转变”,即“管理模式从粗放型向集约型转变,发展方式从外延式向内涵式转变”;“三个聚焦”,就是要实现“各项工作向教育教学聚焦,教育教学向课堂聚焦,课堂向学生发展聚焦”。

    几年来,房山区按照“1123”思路进行教育改革,取得了明显的成效。学前教育:三年建设,三年转制,三年提升;实施山区教育工程,2002至2009年共撤并学校148所,山区中学实现一次性外迁,小学实现一次性集聚;解决拖欠教师工资问题,增加教师补贴,把中小学富余教师转岗至学前教育和职成教育。学前教育入园率从30%提高到93.46%;义务教育“三率”达到99.9%以上;高中教育普及率从90%提高到98%;高考升学率从29%提高至88.8%;教育质量大幅提升,人民满意度达到98%以上。

    实践证明,“1123”宏观策略符合房山实际和教育发展基本规律的客观要求,已经成为引领全区各级各类教育健康、快速发展的指导性思路。

    四个举措:促进均衡发展

    房山教育均衡发展,调研组认为,得益于四个举措。

    ——有效整合教育资源,加强师资结构调整。房山区城镇、平原和山区各占1/3,长期以来,受历史因素和地理环境的制约,山区学校布局分散,整体办学条件差,师资力量弱,教育质量低。为突破这个难题,房山区教委进行两个调整:

    一是推动学校布局调整。为解决山区学校布局分散、教育体系残缺、办学效益低等问题,从2005年开始,房山区以政府为主导,打破乡镇区域界限,创造性地启动并实施了“山区教育工程”。投资3.78亿元,在城镇地区新建2所、整体改造2所寄宿制中学,将山区9所中学一次性外迁;将山区31所小学一次性集聚为14所;充分利用腾退资源在山区建设乡镇中心幼儿园8所、乡镇成人学校8所。据统计,2002—2009年共撤并中小学148所,规模宏大的中小学布局调整任务基本完成。

    据了解,“山区教育工程”的实施,有效地整合了教育资源,使山区中小学办学条件一次性达标,完成了规模办学;实现了教师的合理配置,提高了人力资源的使用效益;发展了山区学前教育和职成教育,健全了山区教育体系。使山区教育从全区最底端一步跨越至全区最高端,极大地提高了教育均衡水平。

    二是加强教师队伍结构调整。首先是对教师进行分流。2005年以来,从中小学分流到乡镇中心幼儿园600人,分流到乡镇成人学校186人;从中学分流到小学的教师187人。这一措施,不仅很好地解决了教师超编问题,优化了义务教育阶段学校的教师队伍,而且加快了学前教育和成人教育的发展;其次,加大对初中教师脱产培训和薄弱学科的培训力度。针对郊区英语教师多数属于“半路出家”的实际,从2004年暑期开始,房山区教委与加拿大素里市教育局合作,对英语教师进行培训,使近500名中小学英语教师口语能力和专业素质明显提升,中小学英语学科教学水平显著提高。

    此外,房山区教委还积极从高校引进人才,极大地优化了师资结构。同时,通过结对帮扶和支教机制,使师资均衡配置问题得到进一步解决。

    ——实施两项体制改革,构建终生教育体系。努力构建覆盖所有人群的终身教育体系,是房山区始终坚持的发展目标。面对全区基础教育较为完善,学前教育、职成教育十分薄弱的现实,房山区克服重重阻力,在北京市率先实施两项体制改革:

    第一,实施学前教育管理体制改革。房山区教委成立之初,该区只有2所市立幼儿园和几所乡镇自办幼儿园,数量少,水平低,且运转十分困难。

    房山区教委根据教育整体布局以及学前教育的重点、难点在农村的实际出发,研究制定了“以市立幼儿园为示范,中心幼儿园为主体,民办幼儿园为补充的学前教育发展思路”。依照这个思路,房山区从2002年起,将乡镇中心幼儿园纳入素质教育综合评价范畴,同时列入对乡镇政府教育工作的综合督导评价予以推动。据调查,近几年来,房山区投入1亿元建设中心幼儿园26所,确立26个乡镇中心幼儿园的独立法人资格,按国家标准核定了人员编制,从中小学转岗分流教职工600人,人员工资和公用经费纳入财政预算,从而实现了房山区学前教育发展中的历史性跨越。

    为使转岗教师尽快适应岗位要求,按照“先培训后上岗,不培训不上岗”的原则,先后对500名转岗教师进行了全员、全程、全方位培训。通过培训,使其在心理调试、理念更新、保教方法等方面有了明显提高。

    第二,启动职业教育和成人教育管理体制改革。由于历史的原因,房山区原有的职成教育总体培训水平低,不适应经济社会发展的需求,要完成现存劳动力提高与新生劳动力培养的任务,显得十分艰难。

    与学前教育一样,房山区首先采取通过评价督促其发展,先解决人员和场地问题,借助基础教育布局和结构调整,从腾退的人力资源中,拿出186人充实到乡镇成人学校。在深入调研基础上,2009年6月,房山区委、区政府召开了以职成改革为主题的教育工作会,集中解决原有3所职业学校隶属三个部门的历史问题,撤销社区服务与管理学校的职业学校资质,房山职业学校划归为区教委直属单位,全区保留和重点建设第二职业高中和房山职业学校两所中等职业学校。理顺乡镇成人学校管理体制,确立全区23个乡镇社区成人职业学校的法人地位,核定编制,建成正科级别的全额拨款事业单位,教职工从中小学分流教师中加以解决,公用经费由区财政负担。从而使乡镇成人学校在实现“有场地、有人员”的基础上,进一步解决了体制问题。

    ——构建三级投资机制,促进教育均衡发展。为保证全区教育事业健康发展,近年来,房山区教育正常性支出一直保持 “三个增长”,年度教育支出由2001年的2.8亿元逐步提高到2008年的10.3亿元。2002—2008年全区教育正常性投入达47.1亿元。公用经费从无到有,从部分保障到全部保障,2008年落实北京市中小学公用经费标准,总额达1.37亿元,是2001年的15倍多。

    在落实国家有关工资待遇的基础上,2003年开始提高山区教师补贴,从每人每月6元提高到56元。从2008年9月开始,历史性地提高了骨干教师、班主任、市区级骨干教师、学科带头人和特级教师的补助津贴自主政策,政府每年投入资金从原来的63.85万元,增加到了762.08万元。

    房山区还创造性地落实“两免一补”政策。为公办义务教育阶段学生免除杂费、减免教科书费、发放寄宿学生伙食补助以及发放助学补助,每年有6万多名中小学生享受减免或补助政策,资金达1500万元。根据山区学生家庭经济收入水平低和中学外迁后费用提高的实际,房山区对山区外迁中学生采取“三免两补”政策:免除杂费、教科书费、住宿费,发放交通补贴、伙食补贴及助学补助。从2006年起,每年区财政需投入840万元,用以保障困难学生接受义务教育。

    在保障教育经费的同时,房山区教委紧紧抓住北京市大力推进教育现代化的机遇,充分利用教育经费向农村倾斜政策,创造性地划分了区、乡(镇)两级政府职责,完善乡镇政府教育工作评价体系,从而形成了市、区、乡(镇)三级政府改善办学条件的分担机制,极大地加快了标准化建设进程。据统计,2002—2008年的7年间,累计投入16亿元,新建和改造学校255所(次),新建和改造面积160万平方米,使城乡办学条件发生了翻天覆地的变化。

    ——理清五育并举关系,基础教育顺利推进。坚持按教育规律办事,以学生全面发展和健康成长为出发点和落脚点,是实施素质教育的基本要求。从2004年开始,房山区教委重新理清德智体美劳五育的关系,逐步确立并提出了包括学科德育、全员德育、校园文化、班级、团队、学校主导的三结合教育、本区德育资源利用和预防青少年犯罪等八大领域。围绕智育明确了以提高课堂教学实效性为重点,推进新课程改革,出台了阶段性质量标准,实施课堂和学生素质评价等。体育工作提出了培养体育道德、普及体育知识、掌握体育技能、形成体育习惯、培养体育审美、提高竞技水平六大目标任务。

    为推进基础教育的内涵发展,提高管理的科学化程度,房山区根据教育发展实际,从2002年开始不断加强教育管理机制建设,制定并实施了“各类人员的岗位职责”、“学校工作规程”、“教师考核标准”、“中小学阶段性质量标准”和“中小学课堂质量标准”,促进了教育过程集约管理水平的进一步提高,实现了教育管理从结果式管理向过程性管理的跨越。

    在完成教育教学总体布局的同时,房山区教委向考试评价研究、教师专业化发展等重点热点领域进军。考试评价研究被教育部考试中心确定为唯一的区县级实验基地;区级考试评价分析平台正在搭建;《促进教师专业化发展的意见》即将出台。

    基础教育课程改革顺利推进。课程体系构建基本完成,保证了国家级课程开齐开足开好,地方课程开出特色,校本课程开出亮点。有关专家对房山区的课程改革给予了高度评价,认为:“房山的课改很有特点,规范引领与自主发展相结合,解决好行政规范和专业自主的关系,解决好制度规范和科学发展的关系,解决好课堂规范和教学自主的关系,解决好评价规范和反馈自主的关系,使课程改革活而不乱,严而不死,追求执行国家课程标准和地区学校特色发展的动态平衡。区教委领导很有思想,房山区课改在规范的道路上健康发展。”

    经过八年的不懈努力,房山区的教育质量取得了突破性进展。2009年,在北京市教育教学成果奖颁奖大会上,房山区共有6项成果分获一二等奖,一等奖进入全市第一行列,获奖人次在郊区县前列。全区义务教育入学率、巩固率和完成率全部保持在99.9%以上,高中阶段普及率从2001年的90%提高到今年的98%。中小学生综合素质普遍提高。高考升学率由上世纪末的不足30%上升到2009年的88.8%,连续6年超过北京市平均水平。

    五个内涵:探索发展新路

    房山区积极探索区域教育均衡发展,取得了突出的成效。调研组认为,房山区教委的做法,具有五个内涵:

    一是加大投入,推进区域教育优先发展。这些年来,房山区在教育基础设施建设、改善办学条件等方面的资金投入力度已达空前规模,有力地促进了农村地区的教育发展。

    二是完善体系,推进区域教育协调发展。近几年,各级政府对义务教育投入、关注比较多,对基础教育中其他各类教育关注相对较少,教育体系尚不够完善。房山区克服重重阻力和困难,在首都率先实施学前教育管理和职教、成教管理两项体制改革,构建了区域内基础教育与职业教育协调发展的新格局。

    三是关注公平,推进区域教育均衡发展。当前,老百姓关心“有学上”的问题基本得到解决,必然更加关注“上好学”的问题。“教育公平是社会公平的重要基础。”实现城乡之间、区域之间、校际之间义务教育均衡发展,成为落实教育公平的必然要求。为改善教育结构,优化教育布局,房山区教委实施山区教育工程,实现了山区教育资源的有效整合,同时在推动生态涵养区建设,拉动山区人口外迁等方面也发挥了重要的作用,受到了北京市乃至全国的关注。

    四是提高质量,推进区域教育内涵发展。质量是教育的生命线。坚持按教育规律办事,以学生全面发展和健康成长为出发点和落脚点,是实施素质教育的基本要求。从2004年,房山区教委开始重新理清了德智体美劳五育的关系,体育工作提出了六大目标任务。在推进基础教育的内涵发展、基础教育课程改革等方面,房山区教委也取得了显著成效。

    五是提升队伍,推进区域教育可持续发展。教育的可持续发展既是社会可持续发展的有机组成部分,又是推动社会可持续发展的重要前提。房山区在解决好教师队伍的专业化水平、教师配备、教师的结构、教师的培训、教师的激励等问题,在推进区域教育可持续发展上的本土化实践,实现教育的优质与均衡发展,做了大量的工作,并取得了卓越的成效。通过不断探索实践,我们相信,北京市房山区可持续发展教育区域推进策略,将会对素质教育的实施,提升教育现代化水平,培养具有国际视野、德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人,发挥助推作用。(执笔:陶建群 王志远 刘雪颖 陈楠)

    《人民论坛》 (2010-03-01 第06版)

(责编:赵健(实习))
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