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公共预算约束机制建设与中国反腐败模式的完善
郭剑鸣
2009年12月09日09:52   来源:人民网-理论频道
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  本文为国家社会科学基金“完善我国反腐败模式研究”(09BZZ029)阶段性成果,并受浙江财经学院财政学省重点研究基地资助。

  内容提要:腐败的滋生与缺乏对财政收支行为的刚性约束有着内在的逻辑关系,规制用财与规制用人一样都是防治腐败的治本之策。我国在规制用人方面已取得长足的进展,但现行的预算制度对政府收支行为的导向力和约束力还比较软弱。社会主义财政的本质是公共财政,我国已建立了“取之于民、用之于民”的公共财政的基本政治制度和经济制度,但还需要一系列财政运行机制的充实和完善,从而防止腐败的滋生与蔓延。因此,建设公共财政体制、强化预算监督、规制用财应成为我国完善反腐败制度的一个新重点。

  关键词:公共财政;反腐败;预算约束


  “用人”和“用财”是最易滋生腐败的两大主要领域。近年来,随着我国经济社会的高速发展,各级政府及其部门掌握的财政资源的规模越来越大,因预算约束机制不健全而引发的政府支出性腐败现象呈上升态势。基于公共财政的思维,建设预算刚性约束机制,可以有效地“规范政府财政权”,预防政府支出性腐败行为的发生。

  一、社会主义财政的本质是公共财政

  国家与财政有着密切的联系。财政是实现国家功能的经济基础,国家是财政的管理和支配主体。国家性质不同,财政的属性也不同。自国家产生以来,出现过三种形态的财政体制:家计财政、国家财政和公共财政。就提取方式而论,它们分别对应于自然经济、计划经济和市场经济。“家计财政”主要是指封建专制国家特有的家国不分的收入提取和分配体制。“国家财政”是指国家自身作为生产和投资主体产生主要的财政资源,并以国家机构为中心来分配财政资源的体制。“公共财政”是指国家向分散的市场主体提取财政资源,并以社会为中心、以公共服务为主要方向分配财政资源的体制。参见马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》中关于自产国家、税收国家的讨论,第31~56页,中央编译出版社,2005年版。

  公共财政的理念虽然最先萌发于西方古典经济学的“义务论”,亚当?斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中讨论了国家为履行公共职能而组织财政收入的方式、来源和原则等。这些思想被认为是公共财政理论的渊源。参见《国民财富的性质和原因的研究》,第五篇,商务印书馆,2004年版。但从国家本质上讲,资产阶级国家财政的公共性主要体现在提取方式上,其分配准则却难以做到以社会为中心,因而,难以真正向公共财政转化。究其原因,马克思在《新的财政把戏或格莱斯顿和辩士》一文中指出:“(剥削阶级)国家,这是土地贵族、金融巨头联合统治的化身,它需要金钱来实现对国内和国外的压迫”,这种“国家存在的经济体现就是捐税”《马克思恩格斯全选》,第7卷,第339页,人民出版社,1963年版。。由于这些金融、工业财团和土地贵族提供了其中的主要捐税,这种国家被其收买或被其以“公共目的”绑架是必然的。“这种国家的命运既受到交易所中国家债券行市涨落的调节,所以,它完全取决于私有者即资产者提供给它的商业信贷。”《马克思恩格斯选集》,第1卷,第68页,人民出版社,1972年版。这样的国家是和人民大众分离的公共权力,不论其财政体制如何设计,都很难保证其通过市场经济体制提取的税收能真正服务于公共目的。社会主义国家是与民众和社会最贴近的公共权力,这一国家属性决定了社会主义国家的财政以服务社会为中心进行财源组织和分配的财政,即公共财政。

  公共财政体制的形成需要有基本的经济制度和政治制度来保障国家的财政收入来源和财政分配方向不被少数集团控制。资本主义市场经济运行方式不能有效抑制自然垄断,使得大财团或财团的联合可以对国家的财政来源构成结构性的威胁;而资本主义国家实行的代议制的政治运行方式又为财团对议员的收买提供了便利,因此,垄断集团实际上控制着资本主义国家的财政收入来源与支出方向。金融危机爆发后,美国政府被华尔街的金融集团和其他的地产集团、汽车集团所绑架而被迫动用财政资金为他们“输血”就是明证。社会主义市场经济运行方式是以公有制为主体的,国有企业形成的垄断是国家以社会的名义占有生产资料的一种方式,尽管它对生产效率和竞争公平会造成一定的影响,但不会影响国家财政来源的公共性,而且它还可以抑制私人资本对国家财政基础的威胁;在社会主义国家,人大代表有广泛的地区性、民族性、行业性、界别性,行政机关对人民代表大会负责、报告工作,并接受其监督,所以,社会主义国家具有实行“取之于民、用之于民”的公共财政体制的基本政治制度和经济制度的条件。

  但是,基本政治制度和经济制度还不是建设公共财政体制的充要条件,它还需要一系列财政运行机制的充实和完善。公共财政的核心要义有两点:一是财政要尽可能地从生产性、竞争性投资中退出,将重点转向具有广泛覆盖面的基本公共服务和公共物品的供给,使国民通过财政之手充分享受国家进步和社会发展的成果;二是建立健全财政收支监督的法规、机制和体系,确保财政真正“取之于民”和“用之于民”。高培勇:《中国公共财政建设指标体系:定位、思路及框架构建》,《经济理论与经济管理》,2007年第8期。前者是公共财政的功能方向,后者是公共财政的制度保障。公共财政的功能能否实现?关键就在于是否有完善的政府预算约束机制。邓小平早就讲过,“加强财政监察是财政工作的关键”。邓小平:《邓小平论财经》,第224页,中国财政经济出版社,1997年版。江泽民也强调“不断完善人、财、物等方面的管理和监督机制”是“完善反腐倡廉机制”的重要内容。江泽民:《江泽民论加强和改进执政党建设》,第538页,中央文献出版社、研究出版社,2004年版。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》,提出要“健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任”。没有刚性的预算监督,公共财政容易演化为某些官员以公共的名义牟取私利的工具。正是在这个意义上,温家宝总理在2009年的政府工作报告中特别指出:“今年政府投资力度大、新上项目多,要确保监管到位,绝不能搞劳民伤财的‘形象工程’和脱离实际的‘政绩工程’,绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人牟取私利。各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督,强化监察、审计等专门监督,高度重视人民群众监督和新闻舆论监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”温家宝:《政府工作报告》,2009年3月5日。
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(责编:陈叶军)

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