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| 杨建顺：借调干部尴尬处境透视 |
| 作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式 |
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| 2009年11月10日09:22 来源：人民网-《人民论坛》 |
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机关里的借调干部是一个特殊群体。不过，我对这个特殊群体之特殊性的认知，并不是基于其处于如何弱势的地位或者强势地位，而是指其存在自有合理性，其所处的地位与非借调群体不一样，尤其是现行制度中很少有借调的专门规定，从公务员制度来看，借调处于正规的交流制度之外，属于一种特殊的交流形式。
借调的存在理由：弥补现行制度下存在的间隙
借调现象广泛存在于机关之间，这本身说明现行制度下存在一定的间隙，需要以借调的方式来加以弥补。这样分析，倒不是要专门强调所谓“存在的就是合理的”，而只是想确认借调这种现象虽未得到法律规范的支撑，却依然能够广泛地发挥其效应，这种现象本身就值得从法政策学的角度进行审视。而从法政策的角度探寻解决途径，就有必要探讨借调的存在理由或曰产生借调的原因。
导致借调产生的原因有很多，诸如因机关工作增多而产生的借调，由于机关人才短缺而产生的借调，由于机关编制限制而产生的借调，由于借调决策人员或者被借调人员自身发展需要而产生的借调，或者由于前述数项共同作用的结果而产生的借调，等等。无论是哪种理由促成的借调，在最初几乎都有三方面的“合谋”：其一，对于借调单位来说，既不用给被借调人员发工资和福利，或者只需承担与正式员工相比较少的工资和福利，又无需承担培养责任（或者较少承担这方面责任），很是实惠；其二，对于被借调单位来说，虽然需要调整人手接替相应岗位，有时甚至还需招用临时人员来完成相关工作，因而往往难免存在几分不便。但是，通过派出人员，或者因此招用临时人员，不仅可以实现“流水不腐”、激发人才活力的目标，而且还可以做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；其三，对于借调决策人员来说，可以在编制限额内完成相关任务，在这种非正式的人才流动过程中实现领导艺术的提升，实现人才交流的最大效应，且避免了诸多被动。而对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。于是，让自己踏上这一阶梯，期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新思考和规划自己的人生，意义当然深远而重大。
在这些合力的作用下，不仅机关对借调乐此不疲，而且被借调者往往也是喜出望外，期盼由此而拉开新的人生序幕。在没有获得被借调机会的人看来，“被借调了”本身就是一种憧憬，是一种令人羡慕、向往的晋升捷径，为获得这种机会，有些人会不惜多方“疏通关系”；对于已经获得了这种机会的人来说，则要进一步拓展视野，转换观念，拼命工作，以换取借调单位领导的肯定或者欣赏，使得未来本不怎么确切的去留问题变得更具有正面发展的稳定性或者确切性，为着重要机遇的到来而尽力拼搏。
借调的尴尬处境：正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免
但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。
例如，我国《公务员法》规定了交流也规定了回避，对“交流与回避”的相关制度和程序设专章予以明确，对交流的方式、交流过程中各方主体的权利、义务和责任关系等皆有明确的规定。并且，伴随着与之配套的相关法规、规章乃至其他规范性文件的不断制定施行，无论调任、转任还是挂职锻炼，都在法治轨道上健康发展。与之相对，尽管借调在现实中普遍存在，也发挥着重要的作用，但是，借调在公务员法上的定位却很尴尬。“借调制度不完善”，这可以说是人们的一种共识。《公务员法》虽规定了作为正式交流形式的调任、转任和挂职锻炼，却未对“借调”作出任何规定，并且，迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层级较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借调人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借调就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。
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| （责任编辑：秦华） |
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