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| 新奥尔良飓风灾难应对失当的成因剖析 |
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| 孙春霞 蓝志勇 |
| 2008年02月29日11:14 来源：中国行政管理 |
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［摘要］举世瞩目的新奥尔良飓风灾难及随后问题百出的救援过程，折射出公共管理和城市管理过程中仍存在许多值得政府管理工作者高度重视的问题。本文从城市管理、危机管理和公共管理的角度对导致这次灾难加深加重的原因进行剖析，特别探讨了城市规划失误、财政专项资金挪用、危机预警意识薄弱、行政效率低下、忽视弱势群体以及政府间关系协调失当等原因。最后，本文强调了新奥尔良飓风灾难这一典型案例对中国的城市管理和危机管理的借鉴意义。
［关键词］卡特里娜飓风；新奥尔良市；城市管理；危机应急管理
［中图分类号］C931；D631［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）02-0051-04
一、引言
“卡特里娜”是2005年大西洋飓风季的第一个5级飓风，也是自有记录以来大西洋盆地的第6大风暴。2005年8月25日，它以一级飓风登陆美国佛罗里达迈阿密北部，8月26日，又穿过墨西哥湾，对阿拉巴马、密西西比和路易斯安那州的沿海区域造成威胁，当然包括新奥尔良的大部分城区，然后于8月29日再次以四级飓风登陆于海湾中部，路易斯安那州的新奥尔良市因此遭受重创。风暴引起的海浪很快就冲垮了新奥尔良市与庞恰特雷恩（Pontchartrain）湖之间的大坝。洪水淹没了城市的大部分地区。飓风对海湾地区，包括路易斯安娜、密西西比以及阿拉巴马州所造成的一系列打击使得这次飓风荣登美国历史上代价最高的自然灾害之首。官方统计的死亡人数达到1836人（其中路易斯安娜1577人），失踪705人。［1］上百万受灾群众流离失所，骨肉分离。据美国国会预算办公室负责人称，飓风最终造成的损失约为250亿美元。［2］
政府对这次灾难也采取了很多应对措施，并在灾后展开了一系列的救援工作。但由于应对措施不够系统和救援工作过于仓促，还是导致大量难民滞留当地。容纳难民的体育场和会议中心卫生条件和治安条件都极度恶劣，又进一步引发了治安混乱局面，从而给这次灾难雪上加霜，并造成了更大生命和财产损失。原本有限的救援警力也被迫分流一部分用于保障社会治安。“卡特里娜”飓风给美国新奥尔良市和路易斯安那州的人民造成了极大的生命财产损失和心灵创伤。这次飓风之所以在美国反响极大，不仅仅是因为它造成的各种物质损失以及人员伤亡，更重要的是，美国联邦、州和地方政府在这种紧急状态中的反应令人失望，此前被许多国家的政府官员和学者高度赞扬的美国应急反应机制在此次灾难中丝毫未显。
人们在不断地寻找自然因素之外导致重大损失和救灾不力的原因：是政府因伊拉克战争而消减了灾难预防专家所要求的资金支持？是战争转移了灾区原本应该拥有的救援队伍？ 是转移灾民的措施不当？是位于海平面以下的特殊地形？是城市发展规划失误和缺乏应有的防灾规划？是环保意识的缺乏？是危机预警意识薄弱、应急管理措施设计不当？是财政支出倾斜？是政府间关系协调失灵？ 是对弱势群体的忽视？还是政府官员的迟缓与无能？本文基于官方公布的数据，从公共管理、城市管理和危机管理的角度，剖析了导致这次灾难加深加重的内外在原因和政府间协调失当方面的原因。
二、新奥尔良飓风灾难加深加重的内外在原因
这次卡特里娜飓风对新奥尔良(和路易斯安那州甚至美国)所造成的灾难性影响，既有新奥尔良自身的环境和管理等内在原因，又有国际国内政治、军事和体制上的外在原因。内在原因主要体现在：
第一，人口与地理原因。新奥尔良位于河口冲积平原之上，呈碗状下凹地形，南临密西西比河，北临庞恰特雷恩湖，而东面则是墨西哥湾，整个城市的大部分地区都位于海平面以下。城市安全完全依赖于239英里长的防洪大坝。该城最初并没有违背自然规律，城市还是建在地势较高的地方。然而，作为一个移民城市，随着移民规模的急剧增加，在20世纪40到50年代人们修筑了护城大坝之后，城市的发展越来越多地向低地扩展，直至新奥尔良的大部分地区都位于海平面之下，成为灾难的隐患。
第二，短期的经济利益助长了违建行为。随着新奥尔良城市的发展，人们在城市建设中破坏了大片海边滩涂，使城市在海潮和洪水的冲击中缺乏必要的缓冲；为了促进旅游业和商业，该市在洪水缓冲带建设繁华商业区、海边休闲观光区和住宅区。这样，海边的繁华商业区就处于海潮洪水的直接威胁之下。
第三，城市管理设备不足且配置不当。像新奥尔良这样非常容易遭遇水灾的城市，却没有完备的抽水系统。那些被设计用来对付洪水的抽水站在飓风到来之后都因为地势的问题而被淹没于洪水之下，只有在城市的水被抽干后才能派上用场，可谓形同虚设。而且，即使水泵都能使用，它们的抽水能力也完全不能应付5个堤坝决口，结果洪水在一天之内就淹没了城市80%的面积。
第四，自然环境的破坏。一是湿地的破坏，城市周围大量的自然湿地原本好比海绵，能够吸收降水并减少洪水侵袭的程度以保护城市，但在城市建设中却排干了大部分湿地。二是密西西比河带来的淤泥，本可以缓慢的沉积在入海口，增加城市的缓冲层，但如今却被管道加速冲走。三是工厂污染，当地石化企业为了节约成本，在靠近港口的海边建了大量炼油厂、油库、化工厂和仓库。这些工厂和仓库在被洪水淹没后又造成了严重的水污染，加重了危害程度。
第五，挪用专项资金。新奥尔良是一个以爵士乐、狂欢节和赌博业闻名的城市。在具体城市建设中，管理者们忽略了城市最主要的功能，即为人们的生活和生产活动创造安全和优良的环境，安全因素在实践中被巨大的经济效益所掩盖，城市的财政支出主要以促进旅游业和赌博业为重。联邦政府的防洪拨款大多都在短期利益的驱使下被挪作它用。人们不断地批判大坝委员会投入过多的精力从事码头建设、赌博业和商务活动而忽视了本职工作。比如，该委员会网页上的11个建筑项目，只有两项与控制洪水沾边。 ［3］
第六，疏散不力。新奥尔良是贫困的少数民族聚居之地和美国黑人人口比例最高的城市，其中，20%以上的居民和40%以上的儿童都生活在贫困线以下，他们很多集中在地势最低也最容易遭受水灾的地区。所有被淹的地区，98%的居民都是黑人，而其中1/3以上都在贫困线之下，而卡特里娜入侵之际，正是他们期盼下个月的救济之时。报道说，很多灾民之所以没有迅速撤离，就是因为他们不想错失政府的救济。而且，他们很多人都没有自己的交通工具。
外在原因主要表现为：
第一，预算削减。由于伊拉克战争以及打击恐怖主义活动，美国政府每年留下巨额财政赤字，从而导致国内公共事业开支大量削减，包括保护人们安危的修堤建坝，结果用于防洪的预算被压缩了80%，从而削弱了美国政府对付紧急自然灾害的能力。
第二，机构改革。国土安全部成立后，原来的联邦应急署变成了国土安全部属下的危机准备和反应司。这样，应急管理变成了一个庞大官僚机构中的一个分部，先期就埋下了协调困难的种子。加上任命的联邦应急总署执行官是一位不懂业务的政治官员，使得危机处理不当。这个问题在后来的应急救灾过程中突出地表现了出来。
三、决策失误和政府间关系协调失当
卡特里娜造成巨大损失之后，人们开始反思这个问题，发现政府决策和政府部门之间的合作中存在相当多的问题。卡特里娜飓风原本是“天灾”，但由于新奥尔良市政府的决策失误和关系协调失当，从某种意义上又可以称之为“人祸”。政府的决策失误表现在：
第一，政府部门漠视学术界和媒体的预测。在卡特里娜飓风来袭之前，美国的学术界和媒体早就做出此次飓风袭击将会造成巨大损失的预言。早在2001年８月，美国地质勘探局地震学家露西·琼斯曾与联邦应急总署官员参加了一个关于应急培训的会议。当时她提出美国将可能遭遇的三大灾难，其中之一就是超强飓风袭击新奥尔良。 “在南路易斯安娜遭受强飓风袭击时，决堤只是时间问题，到时候，虽然政府将会为此投入上亿美金，但我们仍将难以脱离苦海。”［4］
第二，政府没有事先告知市民撤离方案、避难所选择、搜救方案等应急常识。在2004年7月，路易斯安那州曾作了一个台面上的模拟三级飓风侵袭新奥尔良的演习。当时大约有来自50多个联邦、州、地方政府以及志愿者机构的250多位应急人员参与了该项目。该项目包括制订有效搜救计划、确定短期避难所以及对该市洪水的处理。当时的撤离训练并没有取得预期的成果。在新奥尔良的官方网站上，有一个“撤离计划总体方案”，他们为那些没有私家车的居民们提供的解决途径是“如果你需要搭乘别人的交通工具，请求助你们的邻居、朋友或亲戚”。［5］政府以为交通工具的分布是均衡的，但事实并非如此。他们的公民自救设计其实建立在脱离实际的假想之上。
第三，地方警力与联邦军队难以合作。在9月2日，布什要求路易斯安那州政府将救援工作的管理权交给联邦政府，这样，就可以派联邦军队进行搜救工作。但如果把管理权交给联邦政府，州政府就不能动用自己的国民卫队和地方警力协助救灾。而且，过去并没有将地方民兵（国民卫队）与联邦军队放在统一的总统领导下实施救灾的先例。当然，联邦总统有在出现地方反叛时接管地方国民卫队的权力，但飓风不算是反叛，历史上还没有过先例，所以布什也不愿意这样做。结果是州政府领导的国民卫队与联邦派来的军援队伍协作指挥。直到9月3日，国民卫队才报告从两个大型的公共设施（会议中心和体育场）撤出了所有的人，5日才报告恢复秩序。
第四，地方政府低估了灾难的严重程度，在寻求外部支持和准备自己的力量方面有不足之处。28日，路易斯安那州州长就接受了新墨西哥州长提出的派他们的国民卫队参加救援的提议，但24小时后她才完成必要的请求兄弟州派兵支援的书面文件。另外，州政府到飓风发生的第三天才想到要向更多的邻州求援。地方管理能力和警察素质也低。警察部队工资低微，管理不善，在关键时刻，沟通不灵，有的警察临阵解甲。
第五，作为整个赈灾活动总指挥的联邦应急署，完全没有计划、指挥失灵、信息失灵、沟通失灵。联邦应急署的主任承认，当广播报道了有2万人被困在体育场的24小时后，他才知道那儿有这么多人。在体育场附近的500多辆校车没能被及时用来疏散难民，直到后来被淹。联邦应急总署的电脑设备也经常性的死机，在关键时刻技术派不上用场。
第六，市长没有成功地实施应急计划。在新奥尔良的灾难过程中，除了美国总统布什成为众矢之的外，新奥尔良的黑人市长那金也受到的轰炸式谴责，主要是因为“对于大多数基层部门来说，导致没有有效实施飓风应急计划的关键问题就是，所有部门的决策者们根本就不知道计划是什么！”［6］无视飓风登陆前56小时就发布的警告，市长和州长直到灾难降临19小时后才颁布撤离命令，而那金市长的决定是选择避难所而不是完全撤离城市，个人决策的失误造成了不完全的撤离，而不完全的撤离又造成了死难人数的剧增和可怕的灾后场景。［7］
他最主要的决策失误有两方面：首先，没有最大限度地使用公共资源——校车。路易斯安娜州的飓风撤离与避难计划写到，“在飓风引发的撤离行动中，最首要选择的是私人交通工具。校车、市政车辆以及政府所有车辆，还有援助机构提供的车辆可以用来服务于那些在撤离中没有交通工具以及需要帮助的人们。”［8］在飓风到来之前，通常用于交通的灰狗（Greyhound bus）以及美国全国铁路公司（Amtrak）的火车早已停止了营运。当时可以用作公共交通的只有校车，但市长好像根本没有意识到校车的存在。几百辆校车就停在离当时的避难所（超级穹顶）不到1英里远的地方。9月1日，为灾民们准备的休斯顿阿斯特罗运动场迎来了唯一的一辆校车。这辆“叛乱”校车是由一名普通市民开来的，他私自“盗用”了被政府弃置不顾的大量校车之一，满载急需援助的灾民投奔休斯顿而去。
其次，避难场所准备不足。8月28日，市长那金下令，整个城市强制疏散，这也是该城在历史上首次颁布该命令，州内的向西方向的10号公路以及向北的55号及59号公路于当日下午封闭。超级穹顶体育馆（Superdome）和会议中心开放为避难所。当时已经知道飓风足以摧毁大堤的设计承受强度，而整个城市将遭受灭顶之灾。如果大堤一旦被摧毁，那全城的人们将很难再获取到食物和水。如果当局能提前备置好食物，那超级穹顶将是一个理想的避难所，但市民们只能自己准备食物和水。几天后，才由州国防警卫队向这里运送了可供15000人3天的食物。救援物资的调配远远低估了灾民的数量，据报道，会议中心的灾民数量曾达到2万人，而超级穹顶所容纳的灾民最多达到6万人。在那里，空调、电以及生活所需的自来水全都没有，可以想象环境是多么的肮脏和恶劣。除此，媒体还大量地报道了在那里发生的凶杀、强奸以及抢劫等行径，难怪媒体将这些避难所形容为人间地狱。
联邦政府机构的失误主要表现为政府部门之间的关系协调失当。在此次灾难中的垂直关系处理上，联邦、州以及地方政府之间的合作完全就是一团糟。“整个系统，政府的各个层级之间都没有很好的协调，以至于在灾难之初就被飓风击得粉碎。”［9］
第一，联邦应急总署（FEMA）之间的协作失误，可能招致最多的谴责。布什政府在911 以后，成立了国土安全部，改组了联邦应急总署, 将其置于国土安全部的管辖之下，又任命了一些政治官员。 这些官员对应急管理的无知和武断，加重了灾难的损失。 比如，FEMA的官员让沃尔玛的三辆送水车掉转车头，海岸警卫队输送的1000加仑柴油也被其滞留在其它教区，他们甚至在没有任何通知的情况下将应急通讯线路切断，后来还是由当地的治安官将其重新修复，并派武装士兵来保护以避免FEMA的干扰。“飓风登陆后的第二天，有50多架民用飞机分别响应来自灾区医院以及其它部门的求助前来救援，但FEMA阻止了他们。驾驶员们说，是FEMA赶走了很多援助力量，只是因为他们没有经过正式授权。” ［10］
第二，新奥尔良城市本身也是一个危机管理意识薄弱，管理不善的地方政府。他们对本身的资源了解不够，各管理单位之间的协调关系松散。 前面提过大量校车在急需用车时却被搁置，也有这方面的原因。 因为市长及其属下不知道校车的存在，导致了无谓的损失和伤亡。其实，这些工作应该事前就准备好。也就是说，据以往的飓风应急制度，FEMA应该负责协调当地各权力机关的合作，它应该事前就要求所有的地方机关汇报各自所拥有的资源。然后FEMA就可以将市长的要求传达给那些有校车的部门，而这些部门有义务将车贡献出来。但无论是灾难之前还是过程之中都没有预期的合作，以致整个新奥尔良大约有15万的市民没能及时逃离城区。
第三，政府间关系协调得不好。灾难之初，新奥尔良周边城市就纷纷伸出援助之手，提出物资、人力以及交通等方面的援助，还设立了专为灾民预备的避难所。但该市并没有及时利用各种机会。其实市长在当时完全有权力调动其它教区的车辆应急。根据州撤离计划规定，在紧急状态下，要求外州或其他教区给予交通工具上的协助是州长的责任和义务。但市长并没有及时向州长或其它城市要求交通工具的援助。
在灾难到来时，人们首先想到的是政府，其次可能就是军队和警察。伊拉克战争调离了将近2/3的国民警卫队外，剩下的人员数量少，管理不善。比如新奥尔良的警力，一直在不断减少，有许多警察甚至弃职逃跑。还有两名不堪重负饮弹自杀，而留下来的警察都已找不到自己的指挥部，洪水不仅淹了他们的办公室，也摧毁了工作联络系统，能开的警车寥寥无几，甚至还有警察也迈入打劫者的行列。
“我们分析应对毁灭性灾难的战略时发现，主要问题就是——对损失的估算过低、交流不畅、法定权责不清、准备不充分、没有经过训练的州和地方官员，我们需要跨机构和跨政府的合作来提出解决方案。”［11］政府审计办公室GAO(Government Accountability Office)在对1992年的安德鲁（Andrew）和因尼克（ Iniki）飓风的总结中就已经做出了对卡特里娜飓风的预言。
虽然联邦应急总署主任在9月2日被迫辞职，当了替罪羊，但这次事件暴露出来的问题远远不止这些。这位布朗主任是政治官员，对应急管理完全外行。另外，改组后的国土安全部的重点工作不在救灾赈灾，他的部门完全没有预算优势，经常性被消减经费，处理问题要通过六个上级，他对全局的联络网并不熟悉，临危受命，也是一筹莫展。分散和支离的政府系统，加上设计不好的联邦政府统筹机构，在关键时刻出了问题。布朗在离任时说，“我最大的错误，是到周六还没有意识到路易斯安那政府的无能。”另外，也有人批评布什政府里的很多政治官员，不喜欢、不信任大政府，讲究利益。让他们花钱、尽心尽力去为如此多的无家可归的人服务解决问题，教育穷人的小孩，是个不可思议也不太习惯的事，难以做得好。事实上有报道，联邦应急总署还将十几个卡特里娜的善后工作合同外包给不用招标也无法监控和管理预算和工程质量的公司。
另外，布什总统被动反应型的管理风格，也受到了各方批评。找他就给点钱，表示一下，不找就算，不积极主动想办法，处理问题，协调合作。临时决定事物，比如说收缴指挥权，将国民队伍统一归联邦管理，没有得到州政府的合作。事实上，从联邦政府暴露出来的弱点来看，没有交出这个指挥权也不一定是件坏事。路易斯安那州的州长还抱怨布什给邻州共和党州长的援助比给她这个州的多，有政党倾向。
四、结语
新奥尔良飓风灾难给人们的教训是深刻的。现代城市的聚集性，使城市灾害具有多样性、时空耦合和链状分布等群发性和整体联动性的新特征。像新奥尔良这样的开放性城市，作为一个复杂系统在不停地运转着，一旦其中某个环节出现问题，不仅容易造成城市本身巨大的人员伤亡和财产损失，而且可能导致全局的灾难甚至是瘫痪。城市发展过程中缺乏规划和危机意识，会留下巨大的隐患。
虽然卡特里娜飓风发生在美国的新奥尔良市，但是这次灾难为我国的城市管理者也敲响了警钟。城市管理是一项繁杂而又重要的管理实践，没有科学合理的管理，城市的健康发展也就失去了依据。在目前中国城市经济高速发展、城市面貌日新月异的背景下，更要高度重视城市管理各方面的协调发展，城市规划、城市财政、城市官员的素质等都是不可掉以轻心的因素，它们之间相互依存。只有各方面高度要求，才能让城市尽可能避免危机，或应对危机时做到临危不惧，处之泰然，为市民提供一个安全而又稳定的生存空间。
（作者单位：孙春霞，华中科技大学公共管理学院讲师，法学博士，武汉 430074；蓝志勇，美国亚利桑那州立大学公共管理学院教授） |
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| （责任编辑：权娟） |
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