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金融危机下降低行政成本的路径思考
樊继达国家行政学院经济学部
2009年09月11日14:09   来源:理论前沿
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  由美国次贷危机引发的全球金融危机对西方发达国家的实体经济造成很大冲击,也对我国经济发展带来了较大影响。在反危机的特殊背景下,迫切需要政府加快推进自身改革,降低近年来不断攀升的行政费用支出,把有限的财力物力用到促进经济社会发展和改善民生上,增强人们应对危机的信心,这也是公共财政改革的方向。

  一、合理界定政府职能,厘清政府与市场、不同层级政府之间的关系 

  政府职能划分的合理与否对于降低行政成本至关重要。要彻底降低行政成本,解决机构重叠、政出多门带来的行政成本过高问题,必须合理界定政府职能,厘清政府与市场、不同层级政府之间的关系,切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府这只“看得见的手”在“该出手”的地方必须果断出手;在“不该不手”的时候不能变为“闲不住的手”。在应对金融危机的特殊时期,政府主要精力应集中于恢复经济增长、服务改善民生、促进就业等方面,对于政府管不了也管不好的事情应由市场或中介组织来承担。

  上下不同层级政府之间的职能划分不明确也是造成行政成本居高不下的原因之一。至今我国还没有一部统一的法律法规对不同层级政府的职能作出清晰的界定,由此造成上下级政府权责的纠缠不清和各职能部门的膨胀。从公共经济理论的角度来看,应按照公共服务的层次性来划分政府间事权,国家层面的事务应由中央政府承担,地方性事务地方应充分履行其职责,中央与地方共同承担的事务应通过法律法规予以明确,防止“大马拉小车”与“小马拉大车”的情况出现,从而消灭政府部门膨胀的源头,降低行政成本。

  二、修订完善《预算法》,增强公共预算的权威性

  预算是一国公共财政的基础,也是各级政府施政的重要工具。现行《预算法》已实行十余年,已不能适应经济社会快速发展的需要,必须予以修订和完善。在预算编制内容方面,应将财政预算中各类行政开支具体化。目前,我国各级政府财政预算缺乏透明度,人大代表在审议时,只能就各类公共支出的比例分配情况提出意见,而不能对某一公共产品或公共服务提出异议,这种监督实际上是非常乏力的。应赋予人大代表提出预算修正案的权力,对于教育、医疗卫生、社保等民生问题的支出,应该硬性规定其增长速度及其占财政收入比重不低于某一水平。而对于行政支出应限制其增速和比重,严格预算责任追究制度。只有将财政预算进一步具体化,才能确保选民的知情权,也才能从根本上解决行政成本的不断膨胀问题。

  修改预算编制时间。我国《预算法》第十条规定,我国“预算年度自公历一月一日起,至十二月三十一日止”。但是,我国全国人民代表大会在每年3月份召开,这造成我国政府在每个财政年度有较长时间处在无预算运行的状态,这不仅影响预算的严肃性,也留下了权力真空。其实,世界上许多国家并不是按照公历来编制的,如美国财政预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日。我们可以参考美国的做法,将目前的预算年度由历年制改为跨年制,以消除时间差。比如,可以考虑每年的4月1日为预算年度的起始时间,下一年的3月31日为终止时间,这样可使预算年度与全国人大审批时间相一致。同时,应增加政府预算编制时间。我国公共预算编制时间通常从每年的11月份开始,总共不过两个月左右时间,有的地区甚至仅用一个星期就完成了年度预算的编制工作。这一方面使得公共预算编制中的收支安排带有很大的盲目性,另一方面也影响了整个预算草案的真实性。我国各级政府预算至少应提前半年进行编制,以提高预算的科学性和针对性。

  引入财政绩效预算。绩效预算是一种结果导向的预算,被奉为“政府革命”的核心。绩效预算关注的不是政府的钱是否够花,怎么花,而是在那些花了钱的地方有没有取得相应的实效。目前世界上许多国家都开展了以绩效预算为依托的政府支出管理改革。美国早在1949年就建立绩效预算制度,把市场经济的基本理念导入政府公共管理之中,提高了公共支出的效率,降低了政府提供公共产品和公共服务的成本。要以推行绩效预算实现对政府成本的有效控制、政府效率的显著提高。通过强化责任机制、建立激励机制,打破以往包干预算的分配框架,将部门经费预算与工作任务挂钩,预算执行随工作绩效浮动。依据我国政府管理与财政发展现状,未来推进绩效预算管理改革要重点做好以下五方面工作:一要加快建立绩效评估指标体系和绩效预算基础资料数据库;二要着力构建科学的评估标准与计量方法;三要抓紧制定统一规范的绩效评估管理办法;四要大力探索约束性强的评估结果应用方式;五要进一步推动预算支出绩效评估试点工作。唯此,绩效预算才能切实促进财政管理方式的创新与变革、切实促进财政资金有效性的提高。
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(责编:陈叶军)

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