以擴容提質促進就業結構均衡

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將“實現更加充分更高質量就業”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標的重要內容，提出“健全有利於更充分更高質量就業的促進機制，擴大就業容量，提升就業質量，緩解結構性就業矛盾”的要求。根據相關部署，不斷強化就業優先政策，努力實現更加充分更高質量就業，應是“十四五”時期的一項重要任務。其中，積極化解就業結構性失衡，是做好就業工作的重中之重。

　　就業結構存在不平衡問題

　　就業領域的結構性失衡，是勞動力要素在國民經濟各部門與產業間的配置不平衡。這種結構性失衡在相互疊加、相互作用下，會對全社會就業乃至整個經濟社會系統產生不利影響。

　　在理論上，就業結構要有利於提高經濟發展的質量和效益，有利於提高全要素生產率。當就業結構處在有利於提高經濟發展質量和效益的最優區間之內，那麼就業結構性失衡可以依靠市場力量自發調整﹔當就業結構處在這個最優區間之外，那麼就業結構性失衡就比較嚴重，除了充分發揮市場作用，還要更好發揮政府作用，對其進行適度干預。

　　就業領域主要存在四個方面的結構性失衡：

　　一是就業的城鄉區域結構失衡。這表現為不同區域對勞動力的需求差距較大。比如，中、西部勞動力市場供求快速擴張，用人需求缺口已反超東部地區﹔又如，東北地區就業市場景氣度較低。同時，一些二三線城市面臨“人才引不來、留不下”等問題，存在結構性就業矛盾，這也是就業的城鄉區域結構失衡的具體表現。

　　二是就業的產業結構失衡。目前，第一產業就業結構與產業結構不協調，勞動生產率較低，大量富余勞動力有待轉移﹔第二產業就業結構與產業結構的協調性較好，以外貿加工為主的外向型勞動密集型制造業企業具有較大的就業吸納潛力﹔第三產業就業結構與產業結構的協調性最好，資本技術密集型行業與勞動密集型行業並存，對各層次勞動力的兼容和吸納能力較強。但從總體上看，二三產業的就業量佔全部就業的比重依然偏低。

　　三是就業的收入結構失衡。這主要體現在一些勞動者工資水平不高、部分勞動者權益保障尚不到位、不同行業之間的收入差距擴大等。

　　四是就業的勞動力素質結構失衡。我國技能人才尤其是高技能人才短缺的現象長期存在，且短缺的數量呈擴大趨勢，技術工人、高技能人才佔就業人員的比重較低，創新人才供給缺口不斷加大。

　　還要看到，進入新發展階段，與以往的高速增長階段相比，我國的經濟增長更依賴於創新驅動，更依賴於全要素生產率的提升，更依賴於人力資本紅利的增加，這些都要求就業結構的調整必須有利於提高全要素生產率。

　　一系列深層次原因值得關注

　　需要認識到，就業結構性失衡是勞動力市場的一個常態化現象，在世界各國普遍存在。造成就業結構性失衡的深層次原因有很多，既有時代發展大勢的驅動，又有國際局勢的影響，還有國內相關領域建設存在短板等因素。

　　技術進步擠壓低技能勞動者的就業空間。新一輪科技革命和產業變革方興未艾，其帶來的新陳代謝和激烈競爭前所未有。比如，數字經濟相關產業發展壯大，倒逼產業結構優化，進而推動就業結構升級。又如，自動化、智能化、網絡化廣泛滲透，促使傳統勞動密集型產業用工替代速度加快，使原有的就業崗位被淘汰或是升級。這些都對傳統就業崗位形成沖擊。從總體趨勢上看，技能單一、年齡偏大、學習能力不強的勞動者或將面臨結構性失業。

　　國際環境波動影響產業勞動力需求。當前，國際環境依然復雜嚴峻，不穩定不確定因素較多，外貿出口企業的市場預期較弱。新冠肺炎疫情全球大流行，世界范圍內產業鏈供應鏈面臨重構，“逆全球化”抬頭，全球經濟復蘇前景不確定性上升。這些都對特定產業或者產業鏈某一環節上的用工需求產生影響。

　　統一規范的人力資源市場體系尚不健全。在我國，身份、性別等就業歧視現象依然存在，社會保障、就業援助等方面對城鄉勞動者平等就業權利的保障尚不足，黨政機關、國有企事業單位人員的流動渠道還需進一步暢通，國有企事業單位面向社會的選人用人機制有待優化，科技研發人員流動面臨障礙，海外人才回歸的便利性不足。這些都是現實存在的問題。

　　現有教育培訓體系難以滿足產業發展的需要。當前，高等教育的專業設置和教學培養方式方法，難以適應產業結構和就業市場的快速變化，在AI技術、機器人運營維護、新型裝備制造和數字化升級等方面，人才缺口較大。終身職業技能培訓政策體系不完善，培訓資源分散、運行效率較低，勞動者接受終身職業技能培訓面臨學業銜接難、專業理論與技能操作銜接難等實際問題。

　　就業服務保障還有弱項短板。當前，各類靈活就業、新就業形態蓬勃發展，但是現行勞動保障法治建設相對滯后，服務管理還不到位，難以滿足靈活就業人員的需要。工資制度和工資形成機制、技術工人技能評價以及選拔和激勵制度尚不健全。此外，就業服務項目之間也缺乏聯系，導致一些就業培訓“走過場”。

　　上述這些都是造成就業結構性失衡的深層次原因。對此，需在供給側和需求側共同發力，以深化改革和制度建設進一步打破就業領域存在的種種制約，破除就業領域的痛點和堵點。

　　在擴容提質上下功夫

　　“十四五”時期是化解就業結構性失衡的關鍵時期，需緊緊抓住供給側結構性改革這條主線，更好服務於構建新發展格局，錨定實現更加充分更高質量就業這個目標，堅持經濟發展就業導向，健全就業公共服務體系，全面提升勞動者就業創業能力，擴大就業規模，提升就業質量。

　　第一，妥善處理技術進步對就業領域的影響。有效放大科技進步和創新對勞動力需求的促進效應，強化包括財政稅收、金融、產業等經濟政策與就業政策的有效銜接，合理規劃產業布局，強化人工智能等新技術的滲透和支撐﹔加大對新經濟發展和創新的支持力度，細化靈活就業的概念和范疇，將靈活就業、新就業形態的勞動者納入法定“勞動者”范圍，落實靈活就業人員勞動維權政策。

　　第二，建立統一開放、競爭有序的人力資源市場體系。改革戶籍及社會保障制度，規范招人用人制度，增強反就業歧視相關法律的可操作性﹔加強城市群、城市帶的人力資源交流協作，合力打造區域技能型、知識型人才高地﹔建立一體化人才服務、管理和保障標准，探索人才共享的收益分享機制﹔推動形成法規完善、保障有力、機制健全、多方參與的勞動力市場監管體系。

　　第三，完善工資制度和工資形成機制。推進工資收入分配制度改革、機關事業單位社會保障制度改革，分類推進機關事業單位工資制度改革，提高基本工資比重，健全收入分配機制﹔完善勞動基准、科技成果評價體系和科技人才評價標准，健全基於崗位職責和科技績效評估的薪酬分配制度﹔逐步推進退休保障制度，建立統一的社會養老保險體系﹔在新建企業和小企業比較集中的地區和行業，可考慮推行區域性、行業性的平等協商和集體合同制度。

　　第四，加強人才培養對就業領域變化的適應性。加快推動教育培訓內容和方式變革，有效提升勞動者整體素質和技能水平﹔建立高校專業人才供求預警機制，建立學科專業設置、職工培訓項目與產業發展需求變化聯動的機制，增強滿足產業發展特別是戰略性新興產業發展需求的能力﹔大力發展職業教育，深化產教融合，通過財政補貼、稅收減免等方式支持企業開展技能培訓，構建相互協作的多級培養體系。

　　第五，完善配套設施，增強政策和服務的精准度。積極推進“互聯網+”與勞動就業創業服務的深度融合，打造線上線下一體化的勞動就業創業服務體系﹔整合構建“智慧人才平台”，充分利用新技術推動形成集人才項目數據庫、人才管理平台、人才服務平台、人才信息發布平台、綜合研判平台於一體的信息化服務窗口﹔加強就業失業監測機制建設，豐富信息收集手段，完善就業觀察指標，利用就業統計數據深化對勞動力市場供需變動的研究，為重點群體就業提供精准化服務。

　　此外，在努力提升就業質量的同時，還需在擴大就業容量上下功夫，以產業更好發展來帶動勞動力需求增長。在這方面，主要需解決好民營企業和中小微企業融資難、融資貴等束縛市場主體發展的“老”問題，解決好現有各方面條件難以適應新業態發展需要等“新”問題，還需在擴大對內對外開放上下功夫，支持社會力量加大對服務業的投入，破除“玻璃門”“彈簧門”等現存障礙，鼓勵我國企業積極“走出去”，不斷拓展國際市場的發展空間。

　　（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會發展研究所）