緊扣一體化和高質量打破行政壁壘

【“十四五”規劃編制·專家建言】

習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上強調指出，實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利於發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發展。這為“十四五”規劃編制中長三角一體化發展國家戰略的實施提供了全局性指南。

一體化和高質量兩個關鍵詞之間存在緊密聯系。一體化的反面是非一體化，后者是各自為政、行政割據化、缺乏協調機制的發展。由於難以實現規模經濟和范圍經濟，非一體化發展的結果必然是低質量發展。因此，高質量發展必須建立在一體化發展的基礎上，通過市場一體化和在此基礎上的政府政策協同，有力推動長三角各地區發揮比較優勢，實現合理的產業分工。

實施長三角高質量一體化發展的主要思路和舉措之一，是打破各地既有的行政壁壘、提高政策協同水平。“行政區經濟”是過去按行政區進行經濟競賽或競爭的體制產物。在高速度增長轉向高質量發展的新階段，“行政區經濟”留下的行政壁壘，既嚴重阻礙著地區間的充分開放和市場競爭，又影響地區間經濟合作和政策協調，從而成為推進一體化、實現高質量發展的阻礙。打破行政壁壘、強化政策協同，長三角才能形成統一開放、競爭有序的大市場，才能依據這個市場，率先形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，成為我國科技和產業創新的開路先鋒、改革開放新高地。對於長三角區域而言，一是要從改革地方政府的經濟職能入手，將其從市場的直接決策者和干預者，轉變為市場競爭秩序的維護者和市場優良環境的創造者。這種改革是破除“行政區經濟”的前提。二是要降低地方政府維護“行政區經濟”的動力機制，比如，不是從單個行政區域的績效，而是以區域公共福利和推進一體化的績效來評價各地政府和官員業績等。三是要提倡和鼓勵地方政府開展協作，建立各種協調合作機制，尤其要就某項具體的公共事務開展合作，如規劃、交通、環保、反壟斷等，讓渡部分行政權力，並將其交給按照協議建立的協調機構，在各地監督下統一行使。

實施長三角高質量一體化發展的主要思路和舉措之二，是推進以市場為基礎的一體化進程，尤其是大力推進要素市場化改革，讓要素在更大范圍內暢通流動。長三角區域市場化發展比較深入，但是當前以市場為基礎的一體化機制並沒有真正形成﹔商品市場雖然得到了充分發展，但要素市場尤其是土地市場、貨幣和資本市場甚至高級勞動力市場發育並不成熟。這帶來了一系列后續問題，如資本難以順暢流入需要重點支持的制造業和中小微企業，實體經濟與房地產、金融業之間存在較嚴重的非均衡現象﹔科技人員和科技資源難以按照市場化要求聚焦到戰略性新興產業的重點領域和關鍵環節﹔由於有利於實現綠色發展的環境定價機制扭曲，生產要素不能正常流入生態環境問題突出的領域，長三角地區在保護修復長江生態環境、環太湖地區有機廢棄物處理利用、城鎮污水垃圾處理、化工污染等方面，還面臨著艱巨任務。要素市場化改革是形成統一大市場的重要舉措，也是決定能否實現高質量發展的關鍵因素。為此，長三角地區在“十四五”期間，必須加速推進土地要素城鄉流動，提高土地集約化水平﹔以建立健全企業家、高級科技人員市場為目標，推動此類資源的全球化配置﹔以資本市場為核心，帶動全社會資本要素順暢流動、優化配置﹔推動技術產權交易市場整合，完善技術產權市場的基礎性制度建設。

實施長三角高質量一體化發展的主要思路和舉措之三，是要因地制宜、分類解決區域發展不平衡問題。習近平總書記在此次座談會上指出，長三角“一體化的一個重要目的是要解決區域發展不平衡問題”。長三角雖然是我國最發達的地區，但其發展也呈現出高度不平衡，不僅三省一市之間發展落差較大，各省市內部發展也不夠均衡。如蘇南蘇中蘇北之間，浙北與浙西南地區之間，都有縮小地區發展差距的巨大需求。發展落差往往就是發展的空間。這種發展空間既受經濟規律驅使，也取決於要素市場化改革的推進力度。目前，長三角發達地區普遍呈現國土開發強度過大的特征，部分產業和資本成為一種內在趨勢。為此，必須致力於要素市場化改革，通過打破行政壁壘和加強政策協同，創造產業轉移和區域協調均衡發展的制度環境。

（作者：劉志彪，系南京大學長江產業經濟研究院理事長、院長，教育部“長江學者”特聘教授）