為完善特別行政區制度提供有力法治保障

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》圍繞建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制作出了七項重要決定，對於在香港特別行政區切實有效地維護國家安全，保持香港長期繁榮穩定，保障香港居民合法權益，完善憲法所確立的特別行政區制度，推動“一國兩制”在香港特別行政區的有效實施等提供了有力的法治保障。

特別行政區制度是“一國兩制”偉大構想制度化的具體體現

“一國兩制”是“一個國家，兩種制度”的簡稱，指的是在統一的國家之內，國家主體實行社會主義制度，個別地區依法實行資本主義制度。1981年8月26日，鄧小平同志在北京會見港台知名人士傅朝樞時，首次公開提出解決台灣、香港問題的“一國兩制”偉大構想。為了將“一國兩制”構想具體化、制度化，1982年通過的現行憲法第31條以及第62條第十三項（2018年現行憲法第五次修改后變更為第62條第十四項）等條款設定特別行政區制度來全面體現“一國兩制”的制度要求和法律內涵。

1984年6月22日、23日，鄧小平同志分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等時，對“一國兩制”的內涵，結合憲法第31條等規定進一步做了深入闡述。他指出：“我們的政策是實行‘一個國家，兩種制度’，具體說，就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。”

我國現行憲法第31條和第62條等條款規定的特別行政區制度，是為了保証“一國兩制”的制度化而創設的具有中國特色的國家結構形式。香港特別行政區是基於“一國兩制”偉大構想、根據現行憲法所確立的特別行政區制度並通過全國人大的重要決定以及基本法等具體的法律規定設立和存在的，是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。香港特別行政區是作為單一制國家結構形式的中華人民共和國不可分離的組成部分，其自身存在的合法性來自現行憲法所規定的特別行政區制度。沒有憲法規定的特別行政區制度，就沒有香港特別行政區的合法、有效的存在，更不可能依法享有高度自治權。

特別行政區制度是一項重要的憲法制度

根據現行憲法第31條和第62條的規定，國家在必要時得設立特別行政區﹔在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定﹔全國人民代表大會決定特別行政區的設立及其制度。根據上述規定，特別行政區制度作為一項重要的憲法制度，具有完整的憲法制度結構，包括特別行政區設立制度、變更制度、延續制度，特別行政區內實行的制度，特別行政區的分類制度，不同特別行政區相互之間的關系制度，特別行政區維護國家安全制度，特別行政區國防和外交制度等。憲法上的特別行政區制度內容非常豐富，為所有依據憲法設立的不同特別行政區確立了必須予以遵循的總的憲法原則。

作為一項重要的憲法制度，特別行政區制度核心內涵是“特別行政區實行的制度”。特別行政區實行的制度是現行憲法所明確規定的特別行政區制度內涵的具體化，是特別行政區制度的“四梁八柱”，但特別行政區實行的制度在性質上隻屬於特別行政區制度的組成部分，不能與作為一項重要憲法制度的特別行政區制度畫上等號。在特別行政區內實行的制度有著嚴格的設立條件，根據憲法第31條規定，應“按照具體情況”，由全國人大以“法律”規定。這就意味著，作為特別行政區制度的“四梁八柱”，特別行政區實行的制度應當以法律形式規定。從文義上看，這裡的法律首先應當指全國人大依據憲法有權制定的基本法律，也包括全國人大授權全國人大常委會制定的基本法律之外的其他法律。

總之，現行憲法通過第31條和第62條第十四項的規定，科學有效地構建了作為一項重要憲法制度的特別行政區制度的制度框架，並賦予全國人大在建設特別行政區制度中明確的憲法職能。

基本法是規定特別行政區實行的制度的核心法律依據

為確保現行憲法所規定的特別行政區制度能夠在實踐中有效落實、得到充分有效的法律保障，1990年4月4日七屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，1993年3月31日八屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。兩個基本法都是全國人大依據憲法賦予的職權以基本法律的形式來規定特別行政區實行的制度，其中，最主要的是在香港特別行政區和澳門特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方式”，同時還考慮了香港特別行政區實行的資本主義制度所受到的英國法律文化傳統的影響以及澳門特別行政區實行的資本主義制度所受到的大陸法系法律文化傳統的影響，充分反映了兩個特別行政區各自實行的制度的“具體情況”。根據兩個基本法的規定，基本法是特別行政區實行的制度的核心法律依據。例如香港基本法第11條第1款規定：“根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”澳門基本法第11條第1款也作了相同的規定。但從特別行政區實行的制度隻不過是作為憲法制度的特別行政區制度的一項重要制度內容的法律特性來看，兩個基本法只是為建立健全憲法上所規定的特別行政區制度提供了充分法律保障，而沒有涵蓋其全部內涵，例如香港基本法第20條和澳門基本法第20條都分別規定，香港特別行政區和澳門特別行政區可享有全國人民代表大會及其常務委員會和中央人民政府授予的其他權力。這就意味著特別行政區內實行的制度不限於基本法的規定，還可以根據“具體情況”由全國人大及其常委會和中央人民政府來加以補充和完善。特別是全國人大及其常委會還可以基本法以外的其他立法方式來確定憲法上所規定的特別行政區制度的法律內涵，並對基本法所規定的特別行政區實行的制度是否與憲法上所規定的特別行政區制度要求相一致予以確認。具體說，表現為以下幾個方面：

基本法作為規范特別行政區實行的制度的最重要法律依據，其本身是否符合憲法規定的特別行政區制度的要求由全國人大單獨作出決定加以認可。例如，七屆全國人大三次會議通過的《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉的決定》規定：“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。”

作為確立特別行政區實行的制度的基本法律依據，可以根據具體情況由全國人大按照法定程序予以修改，由全國人大常委會按照法定程序進行解釋。例如，香港基本法第158條第1款規定：“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”第159條第1款又規定：“本法的修改權屬於全國人民代表大會。”

由此可見，隨著“一國兩制”方針在香港特別行政區和澳門特別行政區實踐的不斷發展，全國人大根據現行憲法第31條和第62條的相關規定，根據具體情況，可以對在特別行政區實行的制度以立法的形式進行適當調整，以此來進一步完善憲法所規定的特別行政區制度。

《決定》為推動香港基本法國家安全條款本地化立法提供了有力法治保障

香港基本法第23條明確了香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任和立法義務。然而，因為種種原因，香港特別行政區成立20多年來，23條立法一直沒有完成。近年來，香港特別行政區國家安全風險凸顯，特別是美國國會通過了所謂“香港人權與民主法案”，公然不顧香港特別行政區是根據《中華人民共和國憲法》、香港基本法等設立的一個特別行政區這一國際社會公認的事實，忽視香港回歸之后奉行的是以《中華人民共和國憲法》和香港基本法為前提的“新法治”，而不是回歸前帶有殖民色彩的英國法律傳統，這是視中華人民共和國主權為兒戲的霸權主義行徑。

在此種背景下，香港基本法第23條賦予香港特別行政區自行制定維護國家安全立法的具體情況發生了重大變化：一方面，香港回歸20多年來，由於反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓、干擾，23條立法一直沒有完成。而且，自2003年23條立法受挫以來，這一立法在香港已被一些別有用心的人嚴重污名化、妖魔化，香港特別行政區完成23條立法實際上已經很困難，保持香港長期繁榮穩定、維護國家安全面臨著不容忽視的風險。另一方面，黨的十九屆四中全會明確提出：“建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量。”貫徹落實黨中央決策部署，在香港目前形勢下，必須從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，改變香港特別行政區國家安全領域長期“不設防”狀況，在憲法和香港基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設，加強維護國家安全工作，確保香港“一國兩制”事業行穩致遠。

因此，《決定》具有非常重要的意義。一方面，《決定》授權全國人大常委會制定與建立健全香港維護國家安全的法律制度和執行機制相關的法律，可以及時和有效地彌補香港維護國家安全的制度漏洞，有效震懾和打擊各種日漸猖獗的危害國家安全行為，並為香港繼續完成國家安全本地化立法提供更加清晰可靠的立法指引﹔另一方面，通過全國人大常委會直接制定香港維護國家安全的法律，彰顯國家安全屬於中央立法事權的特性，進一步完善現行憲法所規定的特別行政區制度，持續有效地推動“一國兩制”方針在香港特別行政區的充分實踐，維護香港繁榮和穩定。

（作者：莫紀宏、徐梓文，分別系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、國際法研究所所長﹔中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）