公共衛生法治的價值取向和機制建設

　　人類社會的發展始終受到地震、戰爭、傳染性疾病等自然災害、人為災難的威脅。在某種意義上，傳染性疾病的暴發比戰爭和地震的威脅還要大，尤其是在當今社會，人員流動性大幅度提高，局部的傳染病疫情往往牽一發而動全身並迅速演化為全局性的重大危機。公共衛生法治對於科學有效防治傳染性疾病，保障公共衛生安全和公民基本權利，維護公共衛生事件發生后的社會穩定，發揮著舉足輕重的作用。

　　公共衛生法治的核心價值取向

　　此次新冠肺炎疫情嚴重威脅人民生命安全和身體健康，公共衛生治理機制面臨考驗。2月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議，習近平總書記特別指出，“這次疫情暴露出我們在城市公共環境治理方面還存在短板死角，要進行徹底排查整治，補齊公共衛生短板”，“有關部門要加強法律實施，加強市場監管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛生風險”。2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，全面提高依法防控、依法治理能力。2月14日，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記強調，要強化公共衛生法治保障，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善。

　　在全面依法治國背景下，在疫情防控的嚴峻時刻，推進公共衛生法治建設這一重大課題擺在了我們面前。推進公共衛生法治建設首先要明確公共衛生法治的價值取向。筆者認為，公共衛生法治的核心價值取向在於實現公共衛生安全與公民基本權利保障的平衡。我國傳染病防治法第1條和突發公共衛生事件應急條例第1條開宗明義規定了我國公共衛生法規的立法目的，即保護公共衛生、維護社會秩序、保障人體健康。據此，一方面，公共健康是由全社會來促進的群體的健康，保護公共衛生安全是公共衛生法治所關注的重要價值。另一方面，在公共衛生事件發生時，為了保障社會公共利益而限制個人權益有其正當性，但是對個人基本權利的限制也應有邊界，即不能超過維護公共健康利益的必要范圍。把實現公共衛生安全與公民基本權利保障的平衡作為公共衛生法治的核心價值取向，有助於通過一系列制度設計實現為了公共健康而採取的強制隔離制度與人身自由保障、征用制度與財產權維護、信息披露與隱私權保護的平衡。

　　健全和用好公共衛生法治的重要機制

　　推進公共衛生法治建設，應在堅持公共衛生法治價值取向基礎上，構建科學規范、系統完備、運行有效的法律體系，並加強配套制度建設，特別是要健全和用好以下重要機制。

　　第一，健全公共衛生的領導、協調和執行機制。由於傳染病很少單純地局限於某一轄區，而是會對整個國家或地區構成風險，因此，中央與地方以及各部門之間的協調顯得至關重要，公共衛生法治建設首先要明確管理體制，即管理機構的法律地位、組織形式和權力分配關系等。目前，我國臨時性突發事件議事協調機構比較多，各機構之間不同程度存在信息交流不暢、分工不清、協同不力等問題。筆者認為，應組建國家級的應急管理決策指揮和議事協調機構，統一處理各類突發事件，以有效應對公共衛生危機。

　　第二，建設公共衛生長效機制。公共衛生長效機制的建設分為兩個方面，一是對已經發生的突發公共衛生事件進行有效應對﹔二是“防患於未然”，對可能發生但尚未發生的公共衛生事件進行預防與准備。具體包括：首先，完善公共衛生應急預案制度，可按照預案的性質，將預案分為戰略級預案、操作級預案、戰術級預案和現場行動方案，各自有其不同的適用對象與使用功能。其次，建立突發公共衛生事件風險評估機制，對可能發生的風險進行評估，以減少重大突發公共衛生事件的發生，最大限度減輕影響。最后，加大對公共衛生的投入力度，健全醫療保健救助機制。政府應健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設﹔探索建立特殊群體、特定疾病醫藥費豁免制度，減輕困難群眾就醫就診后顧之憂。同時，對在處理突發公共衛生事件中的有功人員和單位，在職稱評定、特殊津貼發放、困難補助、帶薪休假、稅收等方面給予獎勵與優惠，促進良性反饋機制的形成。

　　第三，完善疫情報告和發布機制。依法做好疫情報告和發布工作，按照法定內容、程序、方式、時限及時准確報告疫情信息。監測、預警和報告系統是早發現、早報告、早處置突發公共衛生事件的重要信息平台。我國目前已建成全球規模最大的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，並在此次新冠肺炎疫情中運用。就疫情中個人健康信息的獲取和公開而言，關鍵是要在公眾健康知情權和個人信息保護間求得平衡。國家或地方公共衛生機構應盡可能使用與公共衛生目的相符的無法識別的健康信息。對可識別健康信息而言，公共衛生機構獲取該信息應當完成通知要求，特定條件下可以用於科研用途，不得用於商業目的。原則上可識別健康信息不是公共信息，除非獲得本人的書面授權，否則不可披露，且信息的採集者負有保護義務。

　　第四，建立高效、敏捷、快速反應的應急決策與處置機制。在當今社會，越來越多的突發公共衛生事件形成機理不明、演變過程復雜、影響后果嚴重，難以用傳統的常規方法進行研判和處置。公共衛生應急決策的目標是在盡可能獲得充分信息的前提下，縮短決策時滯和決策質差，即在盡可能短的時間內迅速有效地採取各種與實際情況相符的正確決策。建立高效、敏捷、快速反應的應急決策與處置機制，就要健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精准解決疫情第一線問題﹔建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，盡最大可能控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾的身體健康與生命安全。

　　第五，嚴格公共衛生監督問責機制。沒有關於法律責任的規定，權力（利）和義務就難以落實。建立監督問責機制，旨在對權力（利）與義務進行規制，對在公共衛生事件中違反相關法律、法規的行為課以相應的法律責任。國家工作人員在防控疫情過程中瀆職、失職的，公民傳播病毒危害公共安全的，醫療機構或個人生產、銷售不符合標准的醫用器材的，以及編造、故意傳播與疫情有關的虛假信息的，如符合刑法相關規范，即可追究刑事責任。對突發公共衛生事件隱瞞、緩報、謊報﹔未按照法律、法規的規定，完成突發公共衛生事件應急處理所需要的設施、設備、藥品和醫療器械等物資的生產、供應、運輸和儲備的，以及在突發公共衛生事件調查、控制、醫療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的，可以對相關行政部門及責任人追究行政責任。未來可以通過立法使得法律責任的界定更加清晰，對當事人的行為產生更加明確的指引。

　　第六，充分利用國際合作機制。經濟全球化時代，傳染性疾病在人群之間、區域與區域之間甚至國家與國家之間極易迅速傳播蔓延，公共衛生問題不再是一國內部的事情。《國際衛生條例（2005）》指導著全球公共衛生的合作機制，我們應當在此框架下，不斷完善和充分利用檢測和通報機制、信息核實與提出建議機制、傳染病檢疫機制、合作和援助機制等，加強與國際社會的合作，增強相應公共衛生能力，為疫情防控贏得良好的外部環境。

　　 （作者：申衛星，系清華大學法學院院長、教授，中國衛生法學會副會長）