為高質量建設黨內法規提供堅實保障

加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，事關黨長期執政和國家長治久安。近日，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》）以及新制定的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執規責任制規定》）。從內容和邏輯上看，《條例》是規范黨內法規制定工作的依據﹔《備案審查規定》《執規責任制規定》和近年來印發的《中共中央辦公廳關於開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》（以下簡稱《意見》）、《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》等法規文件，屬於為貫徹執行《條例》作出的配套規定。這一較為完備的黨內“立法法”體系，為新時代高質量建設黨內法規提供了堅實的制度保障。

1.黨內“立法法”提升了黨內法規制定的科學性

馬克思認為，立法者“不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律”。高質量的立法是合規律性和合目的性的統一。黨內“立法法”很好地吸收了諸多規律性認識和行之有效做法，並把它們“表述”在法規之中。

一是尊重和體現了新時代黨的建設規律和經驗。這種特質在相關法規中均得到很好的體現，尤其是新修訂的《條例》更為明顯。比如，旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求，政治建設是黨的根本性建設，新時代黨的建設要以黨的政治建設為統領，把政治建設納入黨的建設總體布局並擺在首位。這是我們得出的新時代黨的建設的規律性認識和經驗，黨內法規的制定應當吸收這些科學內容，也必須服務於黨的建設總要求。《條例》將“堅持正確政治方向，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’”作為黨內法規制定工作應當遵循的首位原則，可謂實至名歸。

二是尊重和體現了社會發展規律，與時俱進滿足現實需求。此次修訂制定的黨內法規從發展著的實踐出發，堅持問題導向，始終觀照社會發展規律和需要、黨內法規建設規律和需要，聚焦薄弱環節，對症下藥、綜合施策。比如，《條例》在黨內法規制定工作應當遵循的原則中增加了從“全面從嚴治黨實際出發”，進一步明確制定權限﹔《備案審查規定》擴大了報備主體范圍，完善備案審查的標准和程序，凸顯了全面規范、增強了可操作性﹔《執規責任制規定》直擊黨內法規“執行難”問題，把制度的剛性立了起來。

三是探索和尊重新時代黨內法規建設規律。黨內“立法法”在總結黨的十八大以來黨內法規制度建設實踐的基礎上，更加全面科學地闡明了黨內法規的屬性、特征和功能，厘清了黨內法規制定工作的指導思想和原則，同時進行了科學制度安排。這些規定不僅是對新時代黨內法規制度建設重要經驗的提煉和法規化，在一定意義上也是對中國特色社會主義法治道路的有益探索。

2.黨內“立法法”增強了黨內法規制定的系統性

立法是一個涉及方方面面的系統工程。黨內“立法法”及時抓住並明確了黨內立法需要系統考量和解決的主要矛盾、矛盾的主要方面。

一是統籌考慮系統推進黨內法規同國家法律的銜接協調。黨章規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。把黨內法規納入中國特色社會主義法治體系是法治建設的重大創新，同時也帶來黨內法規同國家法律如何協調的新課題。根據黨章制定的黨內“立法法”很好地作了回答：《條例》在第7條“立法原則”中明確規定“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調”﹔在第27、32條將是否合乎憲法和法律等分別作為前置審核主要內容、責令改正或者撤銷的考量情形﹔《備案審查規定》第11、19條將是否合乎憲法和法律作為審查機關登記審查的內容、是否備案通過或糾正的情形。這些制度設計，有效地保証了黨內法規同國家法律銜接和協調。

二是統籌考慮系統推進各類黨內法規的制定。對黨章、准則、條例、規則、規定、辦法、細則等各層級黨內法規和黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規等各領域黨內法規，黨內“立法法”均對制定主體、權限和程序等進行了明確規定，為各類黨內法規順利制定提供了依據。

三是統籌考慮系統推進黨內法規制度建設全鏈條各環節。黨內“立法法”完善了黨內法規制定的權限、規劃與計劃、起草、審批與發布、保障、執行等方面的規定，保証黨內法規制定全鏈條環環緊扣、無縫銜接，同向發力、同時發力。

3.黨內“立法法”確保了黨內法規的統一性

統一性是法制的基本原則和要求。黨內“立法法”將現代法治理念和新時代黨建實踐相結合，將黨內法規的統一性提高到新水平。

一是通過設計規劃清晰有序的黨內法規體系筑牢法規統一的制度框架。從頂層上設計出部門領域清晰、效力位階明確、縱橫銜接科學的黨內法規體系，是實現其統一性的必要前提。《條例》和《意見》確定了以黨章為根本，以准則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的黨內法規制度體系。這個體系在部門領域方面形成了“1+4”的基本框架，即黨章之下分為黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規四大板塊﹔在效力位階方面形成了四級位階的基本格局，即黨章在黨內法規中具有最高效力，其后依次分別為中央黨內法規、部委黨內法規、地方黨內法規。各類黨內法規均有明確的制定主體和程序，使其各安其位、運行有序，形成一個有機統一整體。

二是通過規范黨內法規立改廢釋及時消除影響法規統一的法規制度。“法與時轉則治，治與世宜則有功。”隨著世情國情黨情的深刻變化，黨內法規制度必然會出現不適應、不協調、不銜接、不一致問題，若干黨內法規滯后於實踐的發展需要、同憲法和法律不一致甚至交叉重復、沖突打架，亦所難免。《條例》等黨內法規完善了黨內法規的制定、修改、解釋、廢止、編纂等規定，對於及時消除法規不統一的現象提供了依據。

三是明確黨內法規審查和沖突處理規則，及時消除不利於法規統一的現實矛盾。《條例》和《備案審查規定》對黨內法規的備案審查和沖突作了操作性很強的規定，能夠及時發現和妥善處理法規不統一情形。

4.黨內“立法法”維護了黨內法規的權威性

全面推進依法治國、依規治黨，必須堅決維護憲法法律權威、黨內法規權威。黨內“立法法”為強化黨內法規權威提供了新的制度保障。

走群眾路線、發揚民主是我們黨的優良傳統，《條例》規定黨內法規的規劃與計劃、起草等制定工作，應當堅持民主集中制，深入調查研究，以各種形式廣泛征求全黨、相關部門、專家學者、群眾的意見和建議。以真正民主達成制定黨內法規最廣泛共識，以共識獲得對法規的內心擁護和真誠信仰。法規普及教育也是推動信法崇法的重要途徑。為此，黨中央要求，把學習貫徹三部黨內法規與正在開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育結合起來，搞好宣傳解讀和專題培訓。

我們黨是紀律嚴明、執行有力的馬克思主義政黨。《條例》和《執規責任制規定》進一步健全了黨內法規執行責任制，明確了黨委統一領導、黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、紀檢機關嚴格監督的體制機制，尤其是明確了依規依紀追究執行不力或違規執行者的責任，捍衛了黨內法規權威。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。高質量的黨內“立法法”保証了黨內法規制定工作行穩致遠。黨的十八屆四中全會的召開標志著全面依法治國按下了“快進鍵”﹔高質量黨內“立法法”的印發，昭示著黨內法規制定又按下了“加速鍵”。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持正確政治方向，堅持以黨章為根本遵循，牢牢扭住提高質量這個關鍵，認真落實黨內法規建設各項工作，加快形成完善的黨內法規制度體系。

（作者：鐘會兵，系天津市中國特色社會主義理論體系研究中心執行副主任、天津社會科學院副院長）