多措並舉聚焦深度貧困地區脫貧攻堅

　　【學術筆談】

　　經過70年的接續奮斗，特別是黨的十八大以來的脫貧攻堅，我國實現了人類有史以來規模最大、持續時間最長、惠及人口最多的減貧進程，取得了重大歷史性成就，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。2016年至2018年，全國832個國家級貧困縣脫貧摘帽比例超過50%，貧困村整村脫貧退出率80%以上。其中2018年全年283個貧困縣脫貧摘帽，2019年預計將有300個貧困縣脫貧，剩余不足100個國家貧困縣將在2020年全部完成脫貧摘帽。

　　從貧困戶脫貧、到貧困村脫貧、再到貧困縣脫貧，精准脫貧戰略顯著改善了我國區域與城鄉發展的不均衡。同時也必須看到，脫貧攻堅“最后一公裡”任務依然嚴峻。雖然到2018年底剩余的農村絕對貧困人口隻有1600多萬，但他們主要分布在300多個深度貧困縣、1800多個深度貧困鄉和3萬多個深度貧困村，推進區域與城鄉發展極度不均衡的深度貧困地區脫貧攻堅，成為目前我國精准脫貧的主要任務。

　　深度貧困地區是脫貧攻堅的堅中之堅

　　習近平總書記指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。我們務必深刻認識深度貧困地區如期完成脫貧攻堅任務的艱巨性、重要性、緊迫性，採取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區脫貧攻堅。”隻有全面了解深度貧困地區貧困的主要特征，才能真正理解為什麼“深度貧困地區是脫貧攻堅的堅中之堅”，才能明白深度貧困地區脫貧攻堅的難點之所在。目前來看，我國深度貧困地區的貧困主要呈現出以下特征：

　　絕對貧困人口的分布與我國區域發展的不平衡呈現高度相關性。當前我國1600多萬的深度貧困人口主要分布在中西部地區。截至2018年，我國人均GDP超過8800美元，東部地區的人均GDP已經超過12000美元，相比之下西部多數深度貧困地區的人均GDP仍不足2000美元，東西部區域發展差距巨大。絕大多數深度貧困地區生存條件惡劣、偏遠落后，仍處於低水平貧困的狀態。而且，深度貧困地區往往處於全國重要生態功能區，生態保護同經濟發展的矛盾比較突出，還有一些地方處在地質災害頻發地帶，“十年一大災、五年一中災、年年有小災”，實現脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大不確定性。

　　深度貧困地區脫貧目標疊加任務艱巨。深度貧困地區通常集革命老區、民族地區、邊疆地區於一體，自然地理、經濟社會、民族宗教、國防安全等問題交織在一起，加大了脫貧攻堅的復雜性和難度。當前我國334個深度貧困縣中有135個貧困縣位於西藏、四省藏區、新疆南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州（簡稱“三區三州”）深度貧困地區。這些深度貧困地區大部分處於邊疆地區、民族地區，貧困持續的時間長，貧困的程度深，致貧因素復雜，貧困人口大都存在語言不通等問題。未來一年這些深度貧困地區完成脫貧攻堅，不僅要徹底擺脫個體貧困、村落貧困、縣域貧困，而且還要摘掉區域性整體貧困的帽子。

　　深度貧困地區基礎設施欠賬較多，基本公共服務缺口較大。深度貧困地區生存條件比較惡劣，自然災害多發，地理位置偏遠，地廣人稀，資源貧乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫。這些地方的建設成本高，施工難度大，要實現基礎設施和基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平難度很大。目前我國深度貧困地區由於歷史、區位、生態等方面的原因，村庄散落、居住分散，水、路、電、網等基礎設施投入長期以來相對滯后，脫貧的硬件基礎相對薄弱。在教育、醫療、養老、就業等農村基本公共服務方面的缺口也比較大，特別是由於地方財力有限，針對“老、病、殘”等特殊貧困群體的托養、護理、康復、特教等方面的服務供給相對不足。

　　“特殊”貧困群體在深度貧困地區比重相對較高。深度貧困地區貧困人口佔比高、貧困發生率高，人均可支配收入低，低保五保貧困人口脫貧任務重、因病致貧返貧人口脫貧任務重、貧困老人脫貧任務重。貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。根據絕對貧困人口建檔立卡數據，其中因“病”致貧、因“殘”致貧、因“老”致貧的比重分別佔到貧困戶總數的40%、14%和16%，深度貧困家庭中“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力、“無”勞動能力的問題較為突出。無論是對於開發式扶貧還是對於保障型脫貧，“老、病、殘”等特殊貧困人口的比重大，都在客觀上增加了脫貧攻堅的難度。

　　集中力量支持深度貧困地區脫貧攻堅

　　2018年2月，習近平總書記在四川涼山州考察時指出，全面建成小康社會最艱巨繁重的任務在貧困地區，特別是在深度貧困地區，無論這塊硬骨頭有多硬都必須啃下，無論這場攻堅戰有多難打都必須打贏。2018年8月頒布的《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》要求，聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，突出問題導向，優化政策供給，確保到2020年貧困地區和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會，為實施鄉村振興戰略打好基礎。

　　脫貧攻堅貴在精准，重在精准，成敗之舉在於精准。開對“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。根據中央的統一部署，未來一年深度貧困地區實現脫貧，既要靶心不移，又要多措並舉，既要一個都不掉隊，又要遵從深度貧困地區脫貧的內在規律，實施精准扶貧精准脫貧的基本方略，以更大的決心、更明確的思路、更精准的舉措、超常規的力度，注重扶持對象精准、項目安排精准、資金使用精准、措施到戶精准、因村派人精准、脫貧成效精准，堅持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，做到對症下藥、靶向治療，著力改善深度貧困地區發展條件，解決深度貧困地區群眾特殊困難，加大深度貧困地區政策傾斜力度。

　　繼續強化對深度貧困地區扶貧資金的投入。從2012年至2016年，中央扶貧專項資金投入年均增長19.22%，年均扶貧資金投入550億元。2017年至2019年，雖然國內經濟面臨下行壓力，但中央財政扶貧資金投入依然保持高位，3年累計投入超過2800億元。2017年底印發的《關於支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》明確指出，新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用於深度貧困地區。《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》再次強調，中央財政進一步增加對深度貧困地區專項扶貧資金、教育醫療保障等轉移支付，加大重點生態功能區轉移支付等對深度貧困地區的傾斜力度。

　　我國深度貧困地區脫貧攻堅與國外小規模的救濟式扶貧不同，深度貧困地區持續大量的易地扶貧搬遷、基礎設施與基本公共服務建設需求，需要大量的財政轉移支付。強化深度貧困地區扶貧資金的投入，從宏觀層面講是發揮了中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優勢，從微觀層面看則有助於通過持續改善貧困地區的基礎設施、持續降低物流及交易成本，加速深度貧困地區資源變資產、資產變資本的市場化進程。

　　堅持構建大扶貧格局。黨的十九大報告提出要堅持大扶貧格局，這對深度貧困地區脫貧至關重要，當下深度貧困地區脫貧尤其需要構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合互為補充的大扶貧格局，通過多種形式，積極引導社會力量廣泛參與深度貧困地區脫貧攻堅，幫助深度貧困群眾解決生產生活困難。

　　應加大東西部扶貧協作的力度，加大東部地區和中央單位對深度貧困地區的幫扶支持，強化幫扶責任。高度重視企業家在深度貧困地區脫貧中的市場引領作用，通過稅收等優惠政策引導符合國家戰略需求的各類企業、各類商業模式融入深度貧困地區脫貧攻堅，參與深度貧困地區特色產業培育、就業培訓、品牌打造和電商營銷、模式推廣。積極發揮金融扶貧的杠杆功能，在深度貧困地區強化相關的政策支持。此外，積極借鑒國際減貧經驗，開展國際減貧合作與經驗分享。

　　統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興。《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》要求統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興。脫貧攻堅期內，貧困地區鄉村振興主要任務是脫貧攻堅。鄉村振興相關支持政策要優先向貧困地區傾斜，補齊基礎設施和基本公共服務短板，以鄉村振興鞏固脫貧成果。

　　當前，鄉村振興已經成為貧困地區實現脫貧的重要抓手。推進鄉村振興戰略，不僅有助於深度貧困地區傳統農業與二、三產業融合發展，而且有助於推進傳統農業自身的工業化及產業鏈延伸進程，能高效就地解決深度貧困地區家庭“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力的就業需求，大大降低勞動力移動成本。即便是深度貧困地區的生態補償脫貧，也可以通過鄉村振興從單純依靠財政轉移，逐步過渡到依靠市場機制開發特色資源的長效脫貧之路。依托當地生態與人文資源，在深度貧困地區發展電商、民宿、餐飲、養老、文創等產業，以鄉村振興為平台實現脫貧攻堅與鄉村可持續發展，同時適時推進城鎮化進程，最終實現城鄉融合與區域協調發展的目標。

　　加大產業扶貧力度。習近平總書記指出：“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。”產業扶貧，特別是資產收益扶貧模式，仍然是打贏脫貧攻堅戰的重要手段。對於深度貧困地區相當比重的“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口，除了保障兜底，發展和壯大農村集體經濟的作用也極為重要。積極推動貧困地區農村資源變資產、資金變股金、農民變股東改革，制定實施貧困地區集體經濟薄弱村發展提升計劃，通過盤活集體資源、入股或參股、量化資產收益等渠道增加集體經濟收入。

　　深度貧困地區在資源變資產、資產變資本的市場化進程中，農村集體經濟不僅不能缺位，而且需要做大做強，獲得福利外溢效應，形成國家有支持、集體有保障、個人有信心的長效脫貧路徑。為此，深度貧困地區一方面應重視培養致富能人、農村企業家，重視鄉村“能人”在整合社會資本、壯大集體經濟、領頭脫貧脫困中發揮的作用﹔另一方面應通過企業組織模式創新等途徑壯大集體經濟組織。

　　激發貧困人口內生動力。推進深度貧困地區實現脫貧攻堅，不能長期依賴資源轉移的形式。這種政府扶持越多，對接受者的勞動激勵就越弱，社會的道德風險與福利損失就越大。無論是初次分配還是二次分配，都要通過建立以“能力”為基礎的激勵相容的轉移機制，激發深度貧困地區貧困人口的內生發展動力。一是加強人力資源開發，通過提高深度貧困地區勞動力素質的總體水平，激發勞動者脫貧實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的動力轉化，通過加強技能培訓特別是殘疾人技能培訓，從給錢給物轉變為給技術、給就業門路，切實依靠勞動者自身的積極性主動性實現脫貧﹔二是提高農村養老互助、養老托管、醫療救助等公共服務的供給水平，幫助和引導深度貧困地區各種形態的潛在勞動力資源實現當地就業或外出務工﹔三是加快農村要素流轉與產業組織創新，幫助貧困地區的農戶實現通過家庭經營與土地流轉拿“租金”、通過務工就業拿“薪金”、通過資金參股拿“分紅”的多層收益機制。

　　即便2020年我國徹底消滅了絕對貧困，社會主義初級階段仍然還會存在相對貧困狀況，依靠貧困者個體及貧困家庭的內生動力實現脫貧，始終是貧困人口徹底跳出個人貧困、家庭貧困與代際貧困的關鍵。

　　 （作者：程世勇，系首都師范大學管理學院副教授）