新時代鄉村振興的制度引領與保障

　　中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度在鄉村振興中所具有的固根本、穩預期和利長遠的作用。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，強調要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”﹔2018年中央一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》強調指出：實施鄉村振興戰略，必須把制度建設貫穿其中﹔《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》進一步規定：到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全。因此，在積極實踐和科學探索鄉村振興路徑的過程中，必須強化制度供給，將制度建設貫穿其中，充分發揮制度的引領與保障作用。

　　鞏固和完善農村基本經營制度

　　堅持農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。早在2016年，習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會時就強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我們黨農村政策的重要基石。”中國特色社會主義進入新時代，要更好地引領與推進農業農村改革，更好地適應當前農業和農村發展面臨的一系列重大挑戰，更好地發揮法律制度在整合協調各種關系、調節各種矛盾沖突中的功能，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件，進一步深化農村土地制度改革。

　　第一，堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的根本。農村土地集體所有制，成為解放、發展和保護我國農業生產力的根本性制度安排，不僅克服了部分土地私有制國家在農業現代化進程中陷入的發展困境，而且助推了我國農業生產力水平的整體躍升，彰顯了中國特色社會主義道路的優勢。

　　第二，堅持家庭經營的基礎性地位，同時賦予雙層經營體制新的內涵。農民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農民家庭的土地承包地位﹔農民家庭承包的土地，可以由農民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營。但不管如何流轉，集體土地的承包權均屬於農民家庭。如何“賦予雙層經營體制新的內涵”？2018年，習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習時指出：“要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業經營效率。”2019年中央一號文件《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》則進一步規定：“建立健全支持家庭農場、農民合作社發展的政策體系和管理制度。落實扶持小農戶和現代農業發展有機銜接的政策，完善‘農戶+合作社’、‘農戶+公司’利益聯結機制。”

　　第三，堅持穩定土地承包關系，這是維護農民土地承包經營權的關鍵。呼應鄉村振興的時代需求，黨的十九大報告中提出，要保持土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年﹔2018年修訂的《農村土地承包法》已明確規定耕地的承包期為三十年，耕地承包期屆滿后再延長三十年。保持農村土地承包關系穩定並長久不變，有助於維護農村土地承包經營當事人的合法權益，更好地促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定。

　　第四，推動土地經營權的市場化流轉。在堅持土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破與農民利益不受損這三個底線的前提下，有序推動土地經營權的流轉，探索多種形式適度規模經營，允許承包土地的經營權融資擔保，以推動現代農業高質量發展。農民承包土地的經營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，隻要依法合規，都要讓農民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。概括起來說，應進一步形成多元化經營主體參與的“集體所有、家庭承包、分工經營”的制度構架。

　　建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系

　　中國特色社會主義進入新時代，針對當前我國經濟社會發展存在的城鄉發展不平衡不協調這一突出矛盾，習近平總書記強調指出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。

　　第一，要破除體制機制弊端，明確建立健全城鄉融合發展體制機制。必須充分發揮市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉人才、土地、資本等要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，推進農業農村現代化。

　　第二，要建立健全城鄉基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。

　　第三，合理調整城鄉公共資源配置，加快形成財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與鄉村振興的多元投入格局。習近平總書記明確要求：“在資金投入、要素配置、公共服務、干部配備等方面採取有力舉措，加快補齊農業農村發展短板，不斷縮小城鄉差距，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的家園。”也就是說，進一步提高財政對農業農村的支出，建立縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制，引導工商資本等社會資金助力鄉村振興﹔扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。

　　第四，要深化戶籍制度改革，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，加快推進農業轉移人口市民化。

　　總之，鄉村振興具有全面性、系統性的特征，靠零敲碎打不行，靠碎片化修補也不行。隻有加快形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，才能保障新時代鄉村全面振興行穩致遠，保証鄉村全面振興的方向不動搖，目標不落空。

　　 （作者：焦富民，系淮陰師范學院院長、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員﹔本文系國家社科基金重點項目《農業現代化建設的制度引領和保障研究》〔15AZD009〕的階段性成果）