人民觀察：以提高質量為導向

數據來源：2019年《政府工作報告》、國家統計局、國家發展改革委

黨的十八大以來，新型城鎮化建設加速推進，我國城鎮化正在由速度型向質量型轉變。提高城鎮化質量，要密切關注、有效破解城鎮化過程中遇到的難點問題，統籌推進新型城鎮化與鄉村振興，明確關鍵環節，採取有力舉措，扎實推進以人為核心的新型城鎮化，讓全體人民共享城鎮化發展紅利。

推進以人為核心的新型城鎮化是新時代黨中央作出的重大戰略決策。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。經過不懈努力，新型城鎮化各項工作扎實推進，取得顯著成效，城鎮化水平和質量穩步提升。

新型城鎮化扎實推進

為有效推進新型城鎮化，黨中央、國務院先后出台一系列重大舉措。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，隨后國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》《關於實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》等文件，有關部門和各地區也相繼制定實施一系列政策措施，新型城鎮化扎實推進、成效顯著。

常住人口城鎮化率穩步提升。2012年，我國城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。到2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，已經超過世界平均水平。6年間新增城鎮人口1.20億人，平均每年新增1993萬人。從2012年到2017年，中西部地區城鎮化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4個百分點，比東部地區高0.38個百分點。這期間，全國新增城鎮人口有61.5%是中西部地區貢獻的。

農業轉移人口市民化有序推進。我國加快推進戶籍制度改革和農業轉移人口市民化。2017年實現1300多萬人進城落戶，2018年又實現近1400萬人進城落戶。全國戶籍人口城鎮化率從2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。國家發展改革委近日發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。同時，促進基本公共服務全覆蓋，使進城農民工權益得到進一步保護。

城鎮化布局和形態不斷優化。我國制定實施了長江中游、哈長、成渝、長三角、中原、北部灣、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發展規劃，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主體形態進一步鞏固。同時還啟動設市工作，完善國家中心城市布局，有序推進特色小城鎮建設，加快城鎮棚戶區和城鄉危房改造，城市功能和宜居性穩步提升。隨著中西部城鎮化的快速推進，中西部地區與東部地區的城鎮化率差距逐步縮小。

城鎮化改革試點穩步推進。國家發展改革委印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，分三批啟動實施國家新型城鎮化綜合試點工作，探索城鎮化關鍵制度改革。同時，我國還開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點以及農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，穩步推進城鄉建設用地增減挂鉤、城鎮低效用地再開發等改革，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限等。新型城鎮化體制機制創新取得了重要進展。

解決制約新型城鎮化的難點問題

我國城鎮化在快速推進過程中也積累了一些問題，需要理性看待，進一步探索解決。

城鎮發展不平衡。少數大城市因承擔功能過多，產業高度集聚，導致城市規模快速擴張，房價偏高、交通擁堵、環境污染等“城市病”凸顯。而一些中小城市和小城鎮因基礎設施和公共服務發展滯后，產業支撐不足，就業崗位較少，經濟社會發展后勁不足。從2012年到2016年，21個300萬人以上大城市城區人口（含暫住人口）增長14.9%，建成區面積增長21%，遠高於全國城鎮平均增長速度。這期間，全國建制鎮數量增長5.3%，其建成區人口僅增長11%，建成區面積僅增長6.9%。

農民工市民化任務依然繁重。由於人地挂鉤、人錢挂鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔機制不完善，市、區級地方政府推進農民工市民化的積極性還有待提高。2015年以來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距連續4年維持在16.2個百分點左右。應根據國家發展改革委《2019年新型城鎮化建設重點任務》要求，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。

城鎮發展特色不足。有的地方把城鎮化簡單等同於城市建設，貪大求快，脫離實際追求“第一高樓”，建寬馬路、大廣場，忽視城市精細管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創新和城市個性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。在特色小城鎮建設中，一些地方存在盲目跟風、借機搞房地產開發的傾向。

消除城鄉二元結構還需努力。我國城鄉居民收入差距較大，2018年城鄉居民人均可支配收入之比仍達2.69︰1。一個重要原因是城鄉一體化的土地市場尚未形成，農村資源變資本、變財富的渠道還不暢通。同時，城鄉社會保障制度尚未完全並軌，實現城鄉基本公共服務均等化任務還十分艱巨。進城落戶農民承包地經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”退出機制不暢，缺乏自主退出的制度安排，也不利於農業人口有序轉移。

促進城鄉融合發展

當前，我國城鎮化已經進入重要發展階段，正在由速度型向質量型轉變。應統籌推進新型城鎮化與鄉村振興，堅持以人為核心、以提高質量為導向、以城市群為主體、以就近就地轉移為重點，全面提高城鎮化質量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮化的紅利。

加快農業轉移人口市民化。進一步完善農業轉移人口市民化的成本分擔和利益協調機制。一方面，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉建設用地增減挂鉤、人地錢挂鉤機制及相關配套政策，促進符合條件的農業轉移人口盡快落戶城鎮。另一方面，加快城鄉基本公共服務均等化步伐，擴大居住証享受公共服務的范圍，並逐步與戶籍制度並軌，實現基本公共服務城鎮常住人口全覆蓋，最終實現市民化與城鎮化同步。

提高城市群和城鎮發展質量。構建世界級、國家級和區域級三級城市群體系，按照綜合承載能力、開發強度和發展潛力標准，合理劃定城市增長邊界，優化空間布局，確定生產、生活和生態空間，明確城鎮功能定位，提高城鎮發展質量。推動區域一體化發展，不斷增強城市群對農業轉移人口的吸引力和承載力，使之成為推進新型城鎮化的主體形態和吸納新增城鎮人口的核心載體。

構建科學合理的城鎮化格局。在規模格局上，優化提升中心城市功能，加快中心城市轉型升級，充分發揮其引領帶動作用。積極培育中小城市和特色城鎮，有序推進設市工作，強化公共服務和產業支撐，促進大中小城市和小城鎮網絡化發展。在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區城鎮化，積極培育一批新增長點、新增長極、新增長帶，提高城鎮的吸引力、承載力和產業支撐能力。

降低城鎮化的資源環境成本。從根本上改變發展方式粗放、可持續性差、資源環境成本高的城鎮化模式，堅持生態優先、綠色發展，統籌協調城鎮化與資源環境的關系。全面推進節能、節水、節地、節材工作，大幅降低城鎮化進程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進低效產業用地再開發，走資源消耗低、環境友好、集約高效的綠色城鎮化道路。

完善城鄉融合發展體制機制。實行新型城鎮化與鄉村振興聯動，加快農村承包土地和宅基地“三權分置”改革，完善進城落戶農民農村“三權”自願有償退出機制和資本化途徑，構建城鄉統一的戶籍登記、土地管理、就業管理、社會保障制度等公共服務和社會治理體系，促進城鄉要素、產業、居民、社會和生態全面融合，使城市與鄉村成為一個相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員）

《 人民日報 》（ 2019年04月19日 09 版）