雄安新區公務員管理制度創新探討

﹝摘 要﹞雄安新區打造一支高素質、專業化的公務員隊伍需要創新公務員管理制度。人才優先，多軌並行吸納人才﹔建立崗位管理制度，進行職位制改革﹔強化職級晉升激勵，進行晉升制度改革﹔推行聘任制增加用人制度彈性﹔以家庭為中心建立福利保障制度。通過這一套科學化、彈性化、人性化的制度並有效運行，從而實現選錄、激勵、留住最合適的人扎根雄安新區工作。

人力資源是公共部門最重要的資源。公務員管理制度是促成政府運用其最有價值的人力資源產生生產力。“對一個好的、有效的政府而言，關鍵是雇用優秀的、經過培訓的、有較好業績的員工，以及制定一套合適的管理機制。”﹝1﹞雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，十九大報告要求：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標准建設雄安新區。”該戰略目標能不能實現、各項政策能不能落地，關鍵看是否有一支高素質、專業化的公務員隊伍執行落實。“為政在人”，優秀政府的核心是優秀人才。十九大報告明確要求“建設高素質專業化干部隊伍”。雄安新區創新公務員管理制度，需基於我國政治、行政體制，需應對我國干部人事制度改革、公務員管理改革和人才體制機制改革面臨的共同問題，需借鑒國內外積累的經驗。

一、人才優先，多軌並行吸納人才

雄安新區是一個全新的治理模式，按“世界眼光、國際標准、中國特色、高點定位”理念，需不拘一格，聚天下英才而用之。分析雄安新區的優勢，根據《關於加強京津冀產業轉移承接重點平台建設意見》，雄安新區主要承接中央在京部分行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所﹔這些遷入單位將帶來大批高級管理人才和專業技術人才，遷入新區的平台載體也將源源不斷吸引人才，這將是雄安新區特有的人才優勢。雄安新區公務員管理制度創新基於我國現有的干部人事制度和公務員制度基礎，對接現有的公務員管理體制和政策，面向現代人力資源管理轉型，面向未來探索更加開放的改革趨勢。

（一）規劃先行，搭建人才梯隊

按照建設規劃，雄安新區2020年形成新城雛形，2022年新區核心區基本建成，2030年現代新城具有影響和規模，將承載200萬至250萬人口。雄安新區的建設是一個長期的過程，意味著雄安新區公務員隊伍將逐步發展壯大。缺乏規劃前瞻性是傳統公務員管理制度的弊病，雄安新區政府立足戰略，首先要重視新區政府人力資源規劃，統籌考慮吸引潛在人才、中層人才、高層人才進入政府工作，差異化設計政策，形成黨政人才梯隊。如：新區執行層的公務員不唯身份，作為潛在公務員人才按職位分類考錄聘用，可借鑒深圳公務員分類考錄的經驗，專業技術類和行政執法類單獨考錄。中層公務員人才面向全國尤其是中央國家機關、京津冀區域公務員選用﹔同時面向遷入雄安的行政事業單位、國有企業、高等院校和科研院所，組織后備干部公開選拔考試或採用先挂職后擇優任職的方式，為中層職務崗位候選人儲備人才。十九大報告強調：“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”，可針對緊缺高端人才，面向海內外高級專業人才或高級管理人才設立特聘崗，並納入新區人才計劃，委托第三方專業機構獵聘。委托第三方專業機構規劃預測未來三年人員需求，提高人力資源管理前瞻性。

（二）賦予權力，自主用人

從傳統人事管理向現代人力資源管理改革，涉及組織、人事、財政、編制等部門權限下放。可充分賦予雄安新區自主的選人用人權限，探索從編制控制向財政預算控制改革，以年度預算的形式一筆給付，財政撥款后，招錄多少人，以什麼用人形式，哪些是行政編制、哪些是臨時雇員，哪些勞務派遣因崗位特點確定，根據崗位核定員額控制數，從編制管理向員額管理轉變，建立靈活的、多樣化的用人制度。可借鑒深圳前海管理局經驗，其年度預算在經過深圳市人大審議批准后，由市財政承擔，由財政撥款。借鑒前海管理局可以自主決定機構設置、人員聘用和薪酬標准的經驗。

（三）暢通渠道，官民人才流動

我國現有的公務員系統相對封閉，僅面向社會公開招錄擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員。當前，優秀的公務員重新擇業進入市場的渠道暢通，但民營企業和民間社會組織較高層次的人才進入公務員隊伍並不順暢。雄安新區可探索建立官民人才雙向流動機制，考慮開辟面向社會招錄高級公務員的專門渠道。借鑒發達國家公務員分層考錄的有益經驗，如英國有直接進入第七級（主管級）考試，具有大學學歷、有成熟經驗的人能報考。法國有一種公務員考試類型開放給民營部門，協會或民選官員中至少服務8年以上者報考，從民營公司選拔人才擔任高級公務員。而韓國公務員改革建立了‘開放職位系統’，“增強高級公務員職位對社會的開放程度，為吸引民間優秀人才創造條件。”﹝2﹞雄安新區可拿出少量專業性較強的領導職務崗位面向社會公開招錄，吸納非公有制經濟組織和社會組織優秀人才。同時可借鑒香港，其政務職系設立了私人機構調任計劃，安排政務主任借調到私人機構，為期六個月﹔同時與海外政府及其他地區組織，進行人員互調或借調，以開闊國際視野。雄安新區可考慮實施公務員與國際企業人才“雙向挂職”制度，聘請國內外專家擔任政府顧問，柔性引智。

二、基於大部門制，建立崗位管理制度

根據中央編辦的批復，雄安新區管委會實行“大部門，扁平化”管理，將設置黨政辦公室、黨群工作部、改革發展局、規劃建設局、公共服務局、綜合執法局和安全監管局等7個內設機構。﹝3﹞組織功能的實現需要與組織結構相匹配的人力資源管理支撐。雄安新區的行政機構從管委會到一級完整的政府將是逐漸發展的過程。

（一）簡政放權，扁平化管理

“大部門，扁平化”是雄安新區政府機構的突出特點。扁平化管理意味著層級減少，指揮鏈條變短，相應的公務員縱向晉升的台階變少，天花板更低，按傳統職務晉升激勵將更難。這就要求簡政放權，賦予一線公務員更大權力，資源下沉。相比傳統科層制請示匯報減少，將自主權和自由裁量權交由執行的公務員。學者研究也表明“介入與參與是激勵員工最有效方法”，﹝4﹞通過賦予一線公務員權力激活自主性，實現從“謀官”到“做事”根本性轉變，用事業的成就感激勵公務員。

（二）一崗多責，一專多能

機構扁平化后，相比傳統政府橫向職能部門減少，“少機構、寬職能”。機構綜合設置在層級減少的情況下將要求崗位多個職責，一個事權整合的大部門對應上級多個職能部門，相應要求崗位上的公務員一崗多責，一專多能。大部門雖然事權整合，但也是基於專業化分工，必然要求公務員專業能力更高、綜合能力更強，雄安新區應更注重基於公務員能力提升進行人力資源開發。扁平化重視平等、合作、依賴團隊實現組織目標。正如Bardach指出，“幾乎所有的官僚制的價值訴求都不能為機構間的合作提供便利，合作的價值取向應該重視平等、適應、靈活性和結果，但官僚制則崇尚層級、穩定、服從和程序。”﹝5﹞扁平化管理仍然依賴科層制，但需要以事項（項目）為基礎組建工作團隊或項目小組，通過各崗位上的公務員通力合作、靈活補位，協作共同完成任務和組織目標。由此，雄安新區公務員管理需更加注重設計鼓勵公務員橫向協作的機制，工作方式上改變各自為戰的傳統方式，賦予主管崗位統一的事權、財權和人事權。

（三）以崗位管理為基礎，推行職位制改革

我國公務員管理以人為中心，實行品位制。長期以來，因人設崗導致人浮於事，“官本位”，大一統粗放管理。雄安新區推行以“事”為中心的職位制改革，科學設崗，科學測算 “多少事，多少崗，多少人”。職位制改革是基於理性的科學管理精神，提高公務員管理的科學化。雄安新區公務員崗位設置應以工作任務的分解和崗位責任的確定為主線，充分考慮機構扁平化對協作的要求，崗位設計時充分考慮相關崗位之間的職責關系和協作關系。依據崗位的工作性質、工作難度、工作職責等確定每個崗位的職級和職位層次。縱向上從高到低分為若干職務層次，每一層次劃分若干職級，通過職位制規劃公務員職業生涯的專業和能力發展。將級別作為不同類別崗位對應的統一標尺，最終形成縱向職務序列成系，橫向不同職位類型歸類的崗位管理框架。推行職位制改革，並不是完全拋棄品位制。雄安新區職位制改革需與中國傳統品位制相結合，可分層管理，決策領導層公務員實行品位制，級隨人走﹔而執行層公務員實行職位制，人隨崗走，實現公務員隨崗位變動能上能下。

三、分途發展，改革晉升制度

分類是公務員管理的基礎和起點，沒有科學的分類就沒有科學的管理。“人事管理的歷史也可以看作工作分類發展的歷史。”﹝6﹞我國現有公務員管理混崗混編現象嚴重，劃分職位類別讓公務員入軌分途發展的基礎並不好。雄安新區以崗位管理為基礎，具備公務員職位分類管理的基礎條件。

（一）設置不同類別職業發展通道，分途晉升

雄安新區組織機構扁平化后，縱向層級變少，如仍按綜合管理類單一職業發展通道將導致壓職壓級更嚴重，設置多軌並行職業發展通道能解決發展空間問題。雄安新區按職責功能設置大部門，為公務員職位分類管理率先試行創造了條件，比如綜合執法局公務員按行政執法類設置職務序列，可以劃定監管、處罰、稽查等執法職責的職位，分出行政執法類公務員職業發展通道。同時，可以在規劃建設局、安全監管局等部門設置專業技術崗位提供專業技術支持和技術手段保障，設置單獨的專業技術類職務序列增加此類公務員的職業發展通道。借鑒香港公務員分途發展思路，其所有職系可分為首長級及非首長級職位，一般職系和專門職系兩大類都有首長級職位。雄安新區不同類別公務員應分途發展，同時不同職業通道都有機會晉升到領導層職務。縱向上合理設定職級規劃職業發展台階，橫向上劃分“多車道”晉升發展。

（二）實行職級晉升，職級與工資挂鉤

多年來，我國實行統一的職務與級別相結合的工資制度。這意味著，“職務晉升”是待遇提升的唯一路徑。2015年縣以下機關實行職務與職級並行制度，發揮職級激勵作用，其核心是晉升制度改革和薪酬制度改革。在地方調研中了解到，縣以下機關實行職務與職級並行，遇到的問題是激勵不足，隻有少部分臨近退休的公務員受益，而大部分低層公務員要等待相當長的時間才能受益。按政策“任現職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年﹔每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。”﹝7﹞調研了解到，現行公務員考核不科學，但結果應用在職級晉升中卻作用很大，如優秀等次任職年限條件縮短半年，形成新的不公平。由此，雄安新區實行職級晉升，提高公務員考核的科學性是關鍵。以崗定級、以級定薪，發揮職級晉升作用，延長公務員整個職業生涯的晉升前景。

（三）科學考核，考核與增薪挂鉤

公務員考核是世界各國政府的難題。考核的目的是幫助公務員能力提高和促進組織目標的達成。任現職級或職務期間的年度考核科學客觀，才能保障職級晉升的公平，從而發揮更好的激勵作用。我國全面推行公務員平時考核制度，突出個人紀實與領導評鑒相結合，平時考核與年度考核挂鉤。雄安新區職位制改革后，考核應以崗位職責和目標責任為基礎，進行實績考核。雄安新區扁平化管理更強調協作和團隊，績效考核需考慮公務員在工作流程上協作前、后及團隊合作的貢獻。考核形式上可以借鑒香港的經驗，香港公務員考核由直接上司負責，由高二級的上司加簽，認為有失公正時還可要求復核。上司在考核期開始時與公務員商定工作目標，考核期結束時，按先前議定的目標評核，同時職系有系統地界定並說明各職級應有的工作表現，以評估晉升能力。考核中關鍵的環節是安排面談溝通，上司有責任將下屬提出的意見如實記錄在評核報告內。公務員在年度內被評為良好才能獲得增薪點。如果表現欠佳，將暫停和延期發放增薪點，為期三至六個月不等，如果沒有明顯改善將會繼續停發。﹝8﹞在地方調研中了解到，職務與職級並行改革中，職級晉升帶來工資增長，但政策落地后，與漫長的晉升時間相比，增長的工資又顯得微不足道。由此，雄安新區職級工資設計時，應每年進行薪酬趨勢調查，薪酬應當反映外部勞動力市場而不是內部公平，參考市場水平設計有競爭力的薪酬體系﹔加大工資級差，考慮績效與薪酬挂鉤﹔薪酬制度設計激勵公務員向高績效、專業化的公務員發展，讓實績突出的公務員獲得更大的薪酬增幅。

四、引入市場機制，實行聘任制

大力推行聘用制是雄安新區人事制度創新的重點。“在用人制度方面，新區黨工委、管委會及管理層實行任期制，其他人員全部實行聘任制。”﹝9﹞《國家公務員法》規定：“機關根據工作需要，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”顯然，雄安新區聘任制不同於公務員聘任制，聘用的人員超出了公務員范疇，也超出了“在專業性較強的職位和輔助性職位”聘任范圍，雄安新區管委會聘任制進行更大范圍的人事制度創新。雄安新區實行大部制，決策與執行分離，可通過決策層委任制和執行層聘任制相結合的方式，可以兼顧穩定性和靈活性。

用合同管理回應彈性用人需求，是地方政府一直以來的探索。從2002年地方開始探索政府雇員制，政府雇員不是公務員身份，不具有行政職務，不行使行政權力，不佔用行政編制，2006年《國家公務員法》實施后，公務員聘任制被明確，聘任制公務員是公務員身份，佔行政編制，由國家財政保障。但公務員聘任制實施效果並不理想。主要是以下問題：一是吸引力不足。因門檻條件設置太高、薪酬與市場同業仍沒有競爭力、續聘不確定等因素，時常發生報考不積極，一些崗位因達不到開考條件連續空缺。二是離職率高。因缺乏歸屬感、開展工作受限太多，缺乏成就感及職業發展不確定性等因素，導致離職率高。三是退出不暢。因績效考核不科學無法客觀評價，形成了和常任制一樣的“隻進不出”的弊端。

雄安新區實行聘任制，需跳出機構規格定職數，編制定身份的管理模式，建議新區政府錄用的人員用公職人員統稱，區別聘任制公務員從身份管理向崗位管理轉變，實現基於崗位需求運用市場機制吸引人才和優勝劣汰的制度功能，可以從以下幾方面完善聘任制。

（一）細化合同類型分類管理

雄安新區的聘任制可針對兩類崗位，一類是為高級專業人才或高級管理人才設立的特聘崗位，一類是事務執行類一般性崗位。針對這兩類分為“一人一策”個人聘任合同和一般性聘任合同。“一人一策”個人聘任合同協議工資，建議這類崗位核撥專門的工資經費作為人才經費，所需費用列入各單位部門預算。一般性聘任合同，再細分短期聘任合同、長期聘任合同和不具期限聘任合同。比如借鑒澳門公務員合同管理，一般性聘任合同是二年，以一般性聘任合同工作時間滿二年及工作表現考核連續取得兩次不低於“十分滿意”就可以簽訂為期三年的長期任用合同，以長期行政任用合同工作滿三年及工作表現考核連續取得兩次不低於“十分滿意”就簽訂不具期限行政任用合同。﹝10﹞再比如香港，公務員基本職級的新聘人員會按試用條款受聘三年，試用期完全符合有關職系的要求和服務需要，可獲按新長期聘用條款續聘。可預期的續聘，解決了聘任制人員“臨時工”顧慮，同時用績效評價來優勝劣汰，解決“能進能出”問題。事實上，聘任制並不是要用“不穩定”的危機感來提高效率，而是用正向激勵更好的績效來形成確定的續聘預期。

（二）打開職業發展空間，有效激勵

人員一旦被聘任后，其工作崗位、職務層次、工資薪酬等均按該職位的具體要求確定下來，聘任制公職人員缺乏常任制公務員職務晉升和調任激勵。雄安新區以聘任制為主體，有效激勵決定隊伍的活力。雄安新區聘任制人員將由替代性低的高端人才和一般性執行層公職人員組成，需分類考慮職業發展才能有效激勵。一是針對執行層聘任制公職人員，在嚴格控制的前提下，為實績突出且已經是不具期限自動續聘的人員留出常任制職務轉換通道。同時設定嚴格規則留出部門間同類別、同職級崗位公職人員調任的發展空間。二是針對替代性低的高端人才非臨時性崗位，採用相當於常任的無具體期限的合同，但雙方在提前一定時間通知的情況下可以解約，用靈活性和穩定性預期留住優秀高端人才。三是建立聘任制公職人員職務職級與新區外常任制公務員職務職級的對應關系，如雄安新區規定：“對於受聘到新區的公務員與新區簽訂聘任合同，實行檔案封存，‘雙軌’運行，調出時以檔案身份和實際級別調出。”﹝11﹞此規定考慮了兜底退出機制，仍需考慮新區政府優秀人才向外晉升流動，在新區職級晉升仍能與新區外職級對等兌換對接，形成雄安新區聘任制崗位的吸引力，尤其是暢通雄安新區與北京、天津、河北其他地方一體化干部交流機制。

五、增強人性化，建立以家庭為中心的福利保障制度

建成國際一流的綠色、現代、智慧城市是雄安新區規劃建設的重點任務。科技的發展給雄安新區公務員向往更美好的生活提供了契機。可以通過以人為本的人性化福利制度設計，讓公務員平衡工作與生活，支持其家庭責任履行，從而提高新區政府吸引及保有人才的競爭力。公務員福利制度是吸引優秀人才的條件之一，如美國聯邦政府在提供各項友善家庭措施（family-friendly practices），包括彈性工作時間、遠程工作、分享工作、協助員工方案、孩童及年長者的照顧協助、交通補助、公務員健康等，旨在成為美國的模范雇主。

雄安新區可以考慮以支持家庭責任履行建立公務員福利保障。福利待遇以聘用條款、職級、服務年資及其他資格而定，引入彈性福利制，給公務員提供福利項目的菜單，讓公務員從一攬子福利計劃中選擇不同的福利項目組合。一是，支持家庭責任履行的福利制度注重分類設計，提高滿足老中青公務員需求的針對性，比如針對家有未成年子女的公務員提供優質的子女教育，允許選擇離工作地點較近的學校上學方便接送﹔中高級公務員配偶提出在雄安就業的，由用人單位協助安排﹔暫時無法安排的，用人單位可以適當方式為其發放生活補貼。針對子女成年的公務員提供年邁父母優質的養老服務，支持贍養責任的履行，減輕雙職工家庭老人照顧壓力。二是，提供住房福利和醫療保障，實行租售並舉的政策，為新入職公務員提供低價租賃的人才公寓，一定服務年限后可以購買住房使用權甚至可以購買產權。將北京優勢醫療資源納入醫保。三是，彈性的休假制度和工作時間。雄安新區規劃建設中，公共服務和環境是一個逐漸改善的過程，不少公務員可能將面臨與家庭成員兩地分居的狀況，為維護家庭穩定可設立彈性的休假制度，避免因工作變動帶來家庭危機。為應對雙職工家庭未成人子女照顧和老人照料，在信息化背景下，對於通過網絡能完成的工作，允許在辦公室之外﹔同時鼓勵採取彈性工作時間制度。

公務員制度是干部人事制度的重要內容，雄安新區公務員管理制度創新涉及黨政多部門權限，需要組織、人社、財政、編制等部門放權。作為單一制國家，地方“單槍匹馬”制度創新需要中央政治支持。雄安新區在改革創新中，有效的經驗、創新的成果需有向全國推而廣之的機制，在國家層面固化為制度且及時完善法律法規，避免新區制度無法與外對接最終走“回頭路”。總之，雄安新區公務員管理制度創新，將為我國完善公務員制度和干部人事制度改革積累寶貴經驗。

﹝參考文獻﹞

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﹝9﹞﹝11﹞雄安新區進行體制機制創新—設置7個內設機構﹝EB/OL﹞.人民網http：//he.people.com.cn/n2/2017/0712/c192235-30462898.html，2017-09-12.

﹝10﹞澳門特別行政區.第12/2015號法律公共部門勞動合同制度﹝Z﹞.2015-11-01.

（作者：易麗麗，國家行政學院公共管理教研部副教授）