京津冀一體化視角下的雄安新區行政體制機制創新

﹝摘要﹞雄安新區承載著“創新城市管理樣板”、“推進體制機制改革”、創建理想生活家園的時代期望。本文以京津冀一體化為視角，結合國家對新區的定位，以及我國既有新區建設和相關改革的經驗，從新區行政管理機構設置、新區管委會與各級政府工作機制搭建，以及行政運行機制等制度設計三方面討論新區行政體制機制創新與設計。文章認為，新區應充分利用管委會作為行政派出機構靈活機制，深入推進以行政權限性質為標准的“大部門”及“扁平化”管理機制建設，在國務院與京津冀協同發展領導小組及辦公室的指導下，增強新區行政管理機構的回應性。在行政權限行使與運行的具體制度設計上，可根據建設需要，探索賦予新區權責一致的省級權限，搭建京津冀一體化行政審批機制，推進三地數據共享，行政許可標准化建設，創新“人工智能+政府服務”平台建設，並推動京津冀綜合執法平台搭建。

2017年4月，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區。在推進京津冀一體化進程中，雄安新區承載著“創新城市管理樣板”，創建理想生活家園的時代期望。雄安新區的功能定位為“集中疏解北京非首都功能，探索人口經濟密集地區優化開發新模式，調整優化京津冀城市布局和空間結構，培育創新驅動發展新引擎”。﹝1﹞十九大報告確定了兩步驟戰略，到21世紀中葉我國實現國家治理體系和治理能力現代化，全體人民共同富裕基本實現。這為河北雄安新區的定位賦予更高的時代期望。雄安新區戰略地位重要，受既有體制機制牽絆相對小，為我國創新理想型行政體制機制提供了難得契機。十九大報告同時指出要“深化機構和行政體制改革”，“賦予省級及以下政府更多自主權”。雄安新區管委會作為河北省政府派出機構，在行政體制機制建設上將獲得廣闊的探索空間。雄安新區創新行政體制機制可參考過往成功經驗，針對既有問題與難點，探索精簡、高效的行政體制機制。

一、構建“大部制-扁平化”的雄安新區行政管理機構

行政管理機構設置是行政體制建設的首要內容。根據《中央編辦關於設立河北雄安新區管理機構有關問題的批復》，河北雄安新區管理委員會（下簡稱“新區管委會”）為新區行政管理機構。管委會為河北省政府的派出機構。成立派出機構性質的管委會是我國成立新區行政管理機構的主要方式。與經濟、高新技術開發區等功能定位較單一的開發區不同，新區的發展方式是綜合性行政區，新區管委會在行政架構設計上需要具備綜合性。

20世紀90年代以來，我國先后成立了包括深圳經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區、珠海橫琴新區在內的四個國家級新區。管委會作為新區的行政管理機構，具有管理機制以及授權的靈活性。﹝2﹞雄安新區行政管理機構設置可以此為基礎進行創新。

第一，可構建以“行政管理權限性質”為標准的“大部門”制度。以上海浦東新區為例，1993年，上海浦東新區正式成立。新區行政管理機構是作為上海市政府的派出機構的浦東新區管理委員會。管委會內設機構精簡，部門數量大幅少於派出本級地方政府內設部門數量，建政后的區職能部門數量仍顯著少於上海其他區縣。隨后於1994年和2009年成立的天津濱海新區以及珠海橫琴新區，效仿上海浦東新區的管委會的行政派出模式，成立管委會，作為行政管理機構。﹝3﹞

新區管委會延續了行政派出模式，並實行“大部門，扁平化”管理，將設置黨政辦公室、黨群工作部、改革發展局、規劃建設局、公共服務局、綜合執法局和安全監管局等7個內設機構。﹝4﹞這一設計與傳統“大部門制”有顯著區別。傳統“大部門制”是對相似職能部門的合並。﹝5-6﹞雄安新區具有傳統的“大部門制”的特點，比如，將規劃、經貿、城市建設等職能並入改革發展局與規劃建設局兩個職能部門。此外，雄安的“大部門制”設計，還根據行政權力的性質對部門進行統合，比如對綜合執法局、安全監管局的設立，體現了“大執法”、“大安監”的思路，將執法性質的權限，與監管性質的權限各自歸入單一部門。隨著新區建設的推進，管委會職能部門會因應管理需求逐漸增多，可依照類似思路對新設部門進行探索。

第二，創新新區管委會內設部門崗位管理機制。國家對新區管委會的設計遵循“扁平化”的管理理念。“扁平化”源於企業組織流程再造，政府機構扁平化是政府對企業高效管理模式的學習和應用，是對傳統科層制范式的挑戰。﹝7﹞管委會7個內設部門不再設置科室，實行崗位管理。這將實現管委會內部一級管理。“大部門”體制下，管委會每個內設部門會負責多項職能。基於一級崗位管理的特點，同時要求單一部門的規模精簡有限。在傳統科室管理模式下，科室規模相對小，科室職能即內設崗位的職能范圍。崗位管理模式下，不存在科室邊界，對崗位設置、崗位職責說明有更高要求。新區可通過崗位管理制度探索行政機構扁平化管理的相關機制。

首先，可明確不同崗位性質，探索崗位分類管理體制。我國地方對公務員分類改革的實踐有十余年歷史。新區的“大部門”以及“崗位管理”體制為深化公務員分類改革提供了制度基礎。新區綜合執法局的設置，將執法類公務員歸入同一部門，更有利於其他職能部門不同類別崗位的分類管理。新區可以崗位性質為基礎，按需設置多種性質類別的崗位，並設計配套管理制度。其次，明確不同崗位職責，以詳細的崗位說明為基礎完善崗位管理制度。一級扁平化崗位管理要求對崗位職責定位清晰，權責范圍明確，並做出詳細說明。新區可在崗位設置、崗位說明制定上進行創新探索。再次，創新崗位間協作機制，促進部門統籌下崗位間協作。為避免崗位責任僵化，影響行政效率，新區可探索制定崗位間協作機制，將協作責任納入崗位職責范圍，同時明確在部門統籌下的協作范圍，實現崗位分工與統合有機結合。

二、搭建“溝通-回應”並行的新區管委會工作機制

根據管委會制度設計，新區管委會同時接受國務院、京津冀協同發展領導小組辦公室指導。管委會作為雄安新區行政管理機構的主要職責是統籌新區建設的日常事務，同時被托管轄下三縣和周邊區域。在制度設計層面搭建國務院、京津冀協同發展辦公室與管委會協調的工作機制，可有效保障新區建設及轄區管理等日常工作的有序進行。

第一，在授權省管權限上，搭建國家與新區管委會直接溝通機制。作為國家級新區，新區建設過程中可調集各方優勢力量，籌備期及建設期間同時主要依靠河北省行政資源。搭建有效的工作機制對新區建設具有重要意義。作為河北省政府派出機構，新區管委會將根據授權，部分行使省級管理權限。在新區授權行使省管權限領域，可搭建新區管委會與國家的直接溝通渠道，提高授權領域反饋的行政效率。

第二，完善京津冀協同領導小組辦公室與新區管委會的就“一體化”建設的工作機制。作為新區管委會另一指導機構，京津冀協同辦負責指導與協調京津冀跨區協同建設與發展工作，與國務院指導綜合建設新區的角色形成不同側重。雄安新區作為優化調整京津冀城市布局的國家級戰略，在京津冀一體化進程中扮演重要角色。特別是雄安將承載北京非首都功能，未來將與北京互動更為頻密。因此，京津冀協同辦的指導和協調作用對跨區域一體化建設尤為重要。這首先需要協同辦具備協調能力強、精簡精干的工作機制。2014年8月，國務院成立京津冀協同發展領導小組及辦公室，由中共中央政治局常委，國務院副總理張高麗擔任組長。隨后，北京、天津、河北省分別成立京津冀協同領導小組及辦公室。京津冀協同發展領導小組和辦公室統領三地協同辦是目前的架構。未來可考慮進一步整合精簡三地協同發展領導小組及辦公室，統一在京津冀協同發展領導小組及辦公室的指導下工作。新區管委會接受京津冀協同發展領導小組的指導，河北省協同發展領導小組及辦公室在中央的部署下負責具體工作的協調。

第三，搭建管委會回應性平台，暢通與社會溝通機制。回應性是指政府的公共政策對公共偏好的滿足程度。﹝8﹞作為新公共管理運動背景下，政府從強調把行政相對人視為“客戶”，﹝9﹞到更加強化政府的服務意識。﹝10-11﹞作為新公共管理的核心概念之一，“回應性”強調政府通過參與式治理快速精准識別社會不同群體的需求並予以回應。﹝12﹞近年來，政府回應性在我國理論與實踐界獲得更多關注。比如，有學者認為回應性是政府必要的責任之一。“政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，並採取積極的措施。”﹝13﹞新區管委會作為新區建設時期的行政管理機構，與社會接觸互動密切。按照規劃設想，雄安新區將在全球范圍招攬人才。高精尖人才既可憑專業知識技術貢獻新區建設，同時也會將國際先進理念經驗帶入新區。屆時新區將成為國際化都市建設區，能及時收集、反饋、分析社會意見，並做出相應回應，對新區建設將起到促進作用，搭建與各界便捷的互動平台與機制，將有效增強政府回應性。

三、探索“行政授權-技術增能”的跨區域行政機制創新

組織機構與宏觀工作機制的運行有賴於微觀制度與機制的設計。合理的行權權限劃分、順暢的行政權限行使機制和流程，不僅是新區行政體制的保障，也是對京津冀一體化建設的推進。

第一，搭建新區行使授權反饋機制。行政派出模式具有較大的授權空間。根據《中華人民共和國行政復議法》，“政府工作部門的派出機構可依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義做出具體行政行為”。﹝14﹞也即，在本級政府的授權下，派出機構可以行使包括制定規范性文件在內的憲法賦予地方政府的大部分行政職權。﹝15﹞比如，浦東新區成立之初，上海市委、市政府賦予了管委會較大的開發事權，﹝16﹞令新區有較大空間探索新型管理模式。作為廣東省政府的副廳級派出機構，廣東省政府賦予橫琴管委會多項省級管理權限。﹝17﹞

作為國家級新區，可將與新區建設與日常管理的省級管理權限授權給新區管委會。如上所述，新區管委會一級扁平式架構設計為提速行政效率鋪設了制度准備，充分授權省級管理權限是落實扁平管理制度的保障。此外，作為新區行政管理機構，新區管委會與新區建設的日常動態互動緊密，可搭建例行機制反饋新區行使權限情況，便於國家獲知新區行使授權權限的具體情況，同時也有助於國家根據建設需求研究授予新區其他必要管理權限。

第二，推進對新區權責一體的管理授權。在行政審批上，新區既要行使好河北省授權的省級管理權限，同時也要在管理事務的分工上對雄縣、安新、蓉城三縣做出清晰安排。在行使省級權限方面，與新區建設相關的部分省級審批權授權給新區管委會可有效提高新區項目的審批速度。目前我國既有新區發展已在這方面提供與積累了豐富經驗。在提速行政審批效率的同時，新區也將面臨事中事后監管。根據既往經驗，目前事中事后監管的難點之一是行使監管權的一級行政管理機構欠缺對行政相對人的制約權限。這集中體現在資質管理權與監管責任存在不對等的現象。行政審批權主要為政府對市場與行業准入的管理。行政審批之外，我國目前主要通過對各行業的行業資質管理實現監管。根據相關研究，行業資質管理權主要由在國家及省級行政主管部門履行。與此同時，行使日常監管權的基層政府主要依靠法律法規賦予的行政處罰權限進行管理。由於行政處罰並不會對行政相對人的從業資質造成影響，行使日常監管權的省以下政府存在“有監管責任，監管權權弱”的問題。﹝18﹞

在初始制度設計上，雄安新區可探討將與監管責任相匹配的省級資質處罰權授權新區管委會行使。可系統設計資質處罰制度，根據不同程度的違規行為進行不同程度的處罰，嚴重者可能被取消從業資質。同時可設計以新區為范圍的動態征信管理機制，嚴重違規者將不能在新區執業。在與被托管三縣及周邊區域關系上，在新區建設初期，可探討建立一級審批機制，新區行使授權領域省、市、縣三級審批權限，以優化審批效率。隨著管理職能的增多，可適當進行二級審批機制的探索，將市、縣級審批權限授權三縣行使，實現“一站多級”審批。

第三，推進京津冀行政審批一體化機制建設。雄安將承載疏解北京非首都功能的定位，新區建設過程將伴隨著北京非首都功能疏解過程。在京津冀一體化背景下，京津冀三地人流、物流、資金流要素互動速度將加快，跨區審批機制的建立是推進一體化進程的必要制度建設。國務院已確定對跨區審批的指導思路，“推動服務事項跨地區遠程辦理、跨層級聯動辦理、跨部門協同辦理，逐步形成全國一體化服務體系”是未來要實現的目標，﹝19﹞需要搭建系列機制。

首先，搭建京津冀行政審批一體化跨地域數據共享機制。以往更多討論一級行政管理機構各職能部門的數據共享。對於屬地管理部門，數據共享難度相對較小﹔垂直管理的職能部門，涉及協調橫向屬地管理與縱向行業管理之間的關系。京津冀一體化背景下，橫向數據壁壘包括不同行政管轄區之間的數據共享。北京、天津、河北針對同一審批事項實現跨地域審批，異地審批，需要三地之間建立數據共享機制，這比目前跨地域審批探索前沿的“全省通辦”模式更上一層。雄安新區由於不存在既有區內體制限制，可成為推進探索跨地域審批的實驗田，突破橫向與縱向障礙，先行建立京津冀一體化審批機制。

其次，推進京津冀三地行政審批行政許可標准化建設。既有研究更多探討我國公共服務標准化，通過建立全國及區域公共服務標准，大致公共服務供給均等化。﹝20﹞行政標准化屬政府服務分支領域。行政許可標准化在我國尚處於起步建設階段。有學者指出，各地各部門對“行政審批事項”缺乏統一界定，“審批、核准、備案、許可、認可、認定”等不同概念混雜使用。審批統計口徑不統一，存在混用“大項”、“子項”等作為統計口徑的現象。行政相對人反映，行政審批事項數量減少的同時，仍存在審批要件、流程、實現等標准不明確，審批自由裁量權過大等問題。﹝21﹞

2016年7月，國務院審改辦、國家標准委發布《國務院審改辦國家標准委關於推進行政許可標准化的通知》，要求推進行政許可標准化，“解決‘審批難’，約束自由裁量權，降低制度性交易成本，提高審批效率”，﹝22﹞並要求“從行政許可的事項管理、流程、服務、受理場所、監督檢查等方面，全面規范行政許可行為，提高審批效率，改進服務水平。”﹝23﹞目前各地已經開始探索行政許可標准化體系建設。推進行政許可標准化的難點在於如何統一對同一審批事項的收件標准。特別是跨地域審批，由於各地經濟社會發展情況不一，可能涉及需要採取不同監管標准。若對不同地區賦以自由裁量空間，則各地可能隨著時間的推移發展出不同標准。此外，跨地審批還涉及統一不同行政區劃審批標准。

第四，探索“人工智能+政務服務”平台建設。國務院推進“互聯網+政務服務”旨在互聯網的平台優勢和資源整合優勢，實現“跨地區、跨層級、跨部門”審批，﹝24﹞從而提高群眾使用政務服務的便捷程度。近年來，我國各地信息化建設已取得顯著成果。比如，“廣東省網上辦事大廳已有各級各部門95009項行政審批和公共服務事項進駐。2015年全年共辦理業務4987萬筆，網上全流程辦理率為75.7%，上網辦理率為77.6%，網上辦結率為72.2%，逐步實現了行政審批和服務事項的跨層級、跨部門、跨區域的標准化‘通辦’。”﹝25﹞

“互聯網+政務服務”的理念可有效降低“客戶端”辦事成本。但政務服務端仍需大量審批人員對材料進行逐層審查。人工智能時代，未來可在“互聯網+政務服務”的基礎上將人工智能引入政務服務平台建設。雄安新區可在此方面進行機制探索，利用人工智能有效識別材料，實現初審，完成重復性、事務性形式審查工作，關鍵節點、實質審查採用人工復核。如此探索或可大幅緩解編制緊張與編外人員擴張的問題。

第五，構建京津冀一體化綜合執法機制。京津冀一體化背景下，跨地域聯合執法成為日常監管的必要機制。目前，京津冀已經在個別領域探索聯合執法協作機制。比如，2017年4月，京津冀三地工商部門簽署了《京津冀工商和市場監督管理部門競爭執法合作協議》，探索搭建三地聯合執法聯席會議制度，在三地形成統一、高效、便捷的聯動工作機制，並探索建立協作執法信息化平台，共享執法信息與資源，並將三地聯合執法常態化。2017年6月，京津冀三地民政部門簽署了《京津冀民政執法監察合作意向書》，探索三地民政聯合執法。

雄安新區的建設或可為推進京津冀聯合執法提供新的平台和契機。由於新區管委會為大部門設置，由綜合執法局負責行政執法。在新區被授權行使省級管理權限的領域，可以探討推進在雄安試行有綜合執法局協同京津有關部門進行聯合執法，一是通過與京津聯合執法提升新區綜合執法局業務素質，二則可以通過新區綜合執法部門與京津職能部門執法聯動，探索京津推動設置綜合執法部門的可行性。

四、結 語

行政體制建設是政府行政組織架構、行政權力運行機制的不斷完善。在“高效”、“理性”等傳統科層制價值理念的基礎上，“整體性政府”、“服務型政府”、“部門協同”等現代治理理念逐漸與傳統理念融為一體。結合十九大報告精神與國家對新區的定位，雄安新區的設立為我國探索創新行政體制機制提供了歷史契機。創新行政體制機制不僅有利於提升行政效率，完善政府與市場關系，令政府更好治理與服務社會，更有利於提升國家現代化治理能力。在推進京津冀一體化的背景下，雄安新區不僅承載著建設理想家園的功能定位，同時也是促進京津冀地區協同發展的重要戰略節點。雄安行政體制機制的探索具有重要示范意義，將成為我國其他區域發展的寶貴經驗。

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（作者：張楠迪揚，中國人民大學公共管理學院講師，國家發展與戰略研究院政企中心副主任）