全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設

﹝摘要﹞黨的十九大開啟了新時代國家發展新征程，以人民為中心的發展取向構成了推進社會保障體系建設新的時代背景，它決定了社會保障不僅關乎基本民生的保障，更是滿足城鄉居民對美好生活的需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排。我國社會保障改革已經取得了巨大成就，但這一制度體系的不平衡不充分發展格局仍未改變，亟待通過深化改革來破除地區利益、群體利益固化的藩籬，積極穩妥地解決好制度分割、公平不足、權責不清、多層次缺失等問題。

一、以人民為中心的發展思想對社會保障體系建設具有深刻影響

黨的十九大是我國發展進程中具有劃時代意義的一次重要會議，它明確了“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”﹝1﹞所做出的重大貢獻是確立了堅持以人民為中心的習近平新時代中國特色社會主義思想和根據這一思想規劃的國家發展基本方略，以及走向富強民主文明和諧美麗的現代化強國的戰略步驟與行動綱領，為深化社會保障改革和全面建成中國特色社會保障體系構筑了新的時代背景。

（一）黨的十九大報告確立了以人民為中心的發展思想，使社會保障體系建設的追求目標更加清晰

堅持以人民為中心是貫穿黨的十九大的一條主線，它既是習近平新時代中國特色社會主義思想的靈魂，也是新時代主導國家發展的核心價值導向，並具體體現在堅持和發展中國特色社會主義的基本方略中。黨的十九大報告從不忘為人民謀幸福的初心與使命開宗明義，到追求“大道之行，天下為公”收篇，其中突出強調“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”“堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的”“用制度體系保証人民當家作主”“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”等等。﹝2﹞這些深刻的論述表明，堅持以人民為中心、滿足人民對美好生活的需要、走共同富裕的發展道路已經成為新時代的最強音，它意味著國家發展必須從人民的利益出發，以促進人的全面發展、全體人民共同富裕為追求目標。改革開放以來，一直強調以經濟建設為中心，它作為特定歷史時期的產物有其必然性與合理性，因為要從普遍貧窮的時代走向共同富裕必須依靠經濟增長和努力做大財富蛋糕，但毋庸諱言，長期堅持以經濟建設為中心實質上是將國家發展的手段或工具當成了國家發展的目的或目標，它雖然帶來了物質財富的高速增長與快速積累，卻也導致了經濟社會發展失衡和區域、城鄉、群體之間差距擴大，有的增長還以犧牲環境及人民切身利益為代價，衍生出了不良“后遺症”。在以經濟建設為中心的發展思想指導下，社會保障改革亦曾被定位在為國有企業改革的配套機制上，或者被界定為市場經濟體系一部分，扮演的只是服從並服務於經濟增長的工具性角色或手段，社會保障制度主體性和目的性的迷失，構成了我國社會保障制度長期處於試驗性改革狀態而難以進入成熟、定型發展階段的重要原因。在以人民為中心的發展思想指引下，新時代的社會保障體系建設就不會再陷入服從或服務於經濟增長的被動局面。換言之，社會保障制度建設必然要擺脫其工具性或手段性價值取向而成為國家發展的重要目標，進而成為堅持以人民為中心的有力制度保障，並必定以不斷增進人民福祉、滿足人民美好生活需要為己任。因此，黨的十九大確立的堅持以人民為中心的發展思想，是對過去一直強調以經濟建設為中心的發展思想的歷史性超越，是一個巨大的歷史性進步，它既為國家發展提供了清晰的目標指向，也為新時代社會保障體系建設提供了強大的思想指引。

（二）黨的十九大報告做出了我國社會基本矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾的重大政治判斷，使社會保障體系建設的發展方向更加明確

堅持以人民為中心的發展思想，核心是要順應人民對美好生活的向往並與時俱進地調整國家發展政策。黨的十九大報告確定我國社會基本矛盾的變化，是改革開放以來國家取得巨大發展成就的進步結果，所揭示的是在總體實現小康並將在全面建成小康社會的基礎上順應人民美好生活需要的不斷升華，它決定了新時代的改革與發展任務也需要根據社會基本矛盾的轉化而做出調整。眾所周知，社會保障制度的基本目標是保障與改善民生，而民生是伴隨著國家發展進步而不斷升級的，解決了低層次的民生訴求如溫飽問題等后，必然產生更高層次的民生需求。黨的十九大報告中提出的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等民生七有，構成了人民群眾的基本民生訴求，也構成了社會保障體系建設的基本方向﹔而黨的十九大報告中提出的城鄉居民在就業、教育、醫療、居住、養老等方面遭遇的民生五難，則是政府必須妥善應對的現實挑戰，也是社會保障體系建設的重要著力點。解決好“一老一幼”的基本公共服務不足與不公問題更是具有緊迫性，即使是就業問題，就業質量的提升在很大程度上也取決於社會保險制度與職業福利的日益健全。隻有解決了民生“五難”，實現了民生“七有”，才能真正使民生三感即人民獲得感、幸福感、安全感，更加充實、更有保障、更可持續。不僅如此，還必須看到人民的美好生活需要是日益廣泛的，既包括物質文化方面的需求持續升級，也包括對社會公平、安全預期、體面尊嚴以及民主政治、司法正義等方面的需求日益高漲。因此，新時代社會基本矛盾的轉化，客觀上決定了社會保障體系建設的發展方向，這就是要在切實解除人民生活后顧之憂的基礎上，順應人民對美好生活的需要全面建成中國特色的社會保障體系，同時努力促使整個制度走向公平並在人人參與、共同建設的條件下不斷提升保障水平，以為全體人民提供穩定的安全預期，最終成為不斷促進人的全面發展和實現全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。﹝3﹞

（三）黨的十九大報告規劃了走向富強民主文明和諧美麗的現代化強國的戰略步驟與行動綱領，使社會保障體系建設的發展進程有了具體的指引。以人民為中心的發展思想體現在國家發展戰略規劃中，就是在確認2020年實現全面建成小康社會目標的基礎上，規劃了從2020年到21世紀中葉分兩步走的戰略。其中，第一階段的目標是基本實現現代化，其關鍵性指標是人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，這實際上是將過去確定的第二個百年奮斗目標提前到了2035年﹔第二階段的目標是建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，其核心指標是全體人民共同富裕基本實現，並將享有更加幸福安康的生活。這兩個階段的目標任務都離不開社會保障制度的強力支撐。因為初次分配主要依據生產要素分配，個人所得的差距必定因個人稟賦、資本、機會、環境等不同而偏大，如果沒有健全的社會保障體系並充分發揮其再分配功能，不可能顯著縮小居民生活差距﹔而在全球化和市場經濟競爭激烈導致生活風險增加的背景下，沒有完善的社會保障體系，也很難有安全感，能否過上幸福安康的生活亦會具有不確定性，更無法實現共同富裕。因此，全面建成中國特色社會保障體系構成了實現國家現代化進程和新的兩步走戰略的必要且重要條件。有了兩步走的總體部署，我國社會保障體系建設的發展進程就有了基本依據，它不能滯后於經濟社會發展步伐而拖國家發展進程的后腿，而是應當成為人民美好生活與國家快速現代化的重要支撐力量。

綜上，黨的十九大的勝利召開及其開啟的新征程，為全面建成中國特色社會保障體系構筑了新的時代背景與宏觀路徑，對於促使我國社會保障制度從長期試驗性改革狀態走向成熟、定型具有十分重大的意義。

二、完整理解黨的十九大報告對社會保障體系建設至關重要

黨的十九大報告是一個完整的思想體系與行動綱領，隻有全面、正確理解才能有效地指導我國的社會保障體系建設。當前，我國社會保障領域客觀上存在著認識誤區與觀點分歧，如有人不是真正考慮這一制度的長遠發展與人民的世代福祉，而是將社會保障轉化成短期政績工程或者簡化成為百姓做點好事，導致個別保障項目或者特定群體的福利不斷膨脹﹔有人崇尚自由主義與利己主義，迷信市場與私有化，堅持反福利主張，甚至主張基本保障制度也要市場化、私人化﹔這兩種扭曲社會保障制度客觀規律和不尊重發展變化中的中國國情的主張，均有一定的市場，並在一定程度上影響到社會保障政策選擇與實施。有鑒於此，必須全面、正確地理解黨的十九大報告及其對社會保障體系建設的相關論述，防止斷章取義甚至歪曲解讀來誤導我們的行動，這對於深化我國社會保障改革和推進整個社會保障體系建設至關重要。

從完整理解黨的十九大報告出發，其對社會保障體系建設的論述應當包括如下三個層次：

（一）居於基礎地位的是以人民為中心的發展思想、共同富裕的發展道路和增進民生福祉的發展目的，這是我國社會保障體系建設的出發點，也是不可更改的歸宿。從以經濟建設為中心到以人民為中心，從鼓勵部分人先富起來到追求共同富裕，從發展是硬道理（實際上在很大程度上被演變成了GDP增長是硬道理）升華到將增進民生福祉作為發展的根本目的，黨的十九大報告十分清晰且深刻地闡述了新時代的發展思想、發展道路與發展目的。堅持以人民為中心的發展思想，決定了社會保障必須對人民不斷增長的福利訴求適時做出回應並採取相應的行動﹔堅持共同富裕的發展道路，決定了必須健全社會保障體系並充分發揮其收入再分配功能﹔堅持在發展中保障和改善民生，將增進民生福祉明確為國家發展的根本目的，決定了社會保障制度必須與時俱進地持續發展、全面發展，因為增進民生福祉的方式雖然可以有多種，但國內外的發展實踐表明，社會保障是不斷增進人民福祉的基本制度安排，具有無可替代的地位。因此，黨的十九大報告有關以人民為中心、共同富裕、增進民生福祉的論述，確立了中國特色社會保障體系建設的根本目標與歷史方位，社會保障制度的重要性必然伴隨人民日益增長的美好生活需要而不斷提高，社會保障體系必定根據這種需要的日益廣泛而不斷走向完善，社會保障水平也必定伴隨經濟社會的持續發展而不斷提高。在中國特色社會保障體系的頂層設計中，應當充分體現黨的十九大報告中居於基礎地位的以人民為中心的發展思想、共同富裕的發展道路和增進民生福祉的發展目的，如果偏離了這一發展思想、發展道路、發展目的，我國的社會保障體系建設就會陷入迷霧之中，即使可以在局部領域與環節或者某一階段取得一些成就，亦不可能行穩至遠。

（二）居於指導地位的是對社會保障體系建設的總體要求和基本定位，這是我國社會保障體系建設的基本遵循。現代社會保障的產生與發展，既是基於人生總是充滿著各種生活風險並且需要相應的保障，也是基於促進社會公正與共享國家發展成果的需要。比如，有了發達的托幼事業，兒童的健康成長便有了依靠﹔有了健全的養老保險與發達的養老服務，不用擔心年老后缺乏經濟與服務保障﹔有了完善的醫療保險，不必擔心疾病醫療風險﹔有了失業保險，即使失業了也能夠有渡過難關的制度保障，等等。所有這些，都是需要通過健全的社會保障制度才能實現的。﹝4﹞黨的十九大報告強調“加強社會保障體系建設”，明確提出“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”﹝5﹞即是明確要求盡快健全社會保障體系，所要達到的目標正是真正解除城鄉居民的生活后顧之憂並為全體人民提供穩定的安全預期。一方面，我國社會保障體系尚在建設之中，在一定程度上還滯后於經濟發展水平，和人民群眾的期望還存在著差距，從而需要加快這一體系的建設步伐，盡快兜住底線、織牢織密安全網並建立長久機制。另一方面，全面建成社會保障體系的要求是要促使社會保障制度盡快走向成熟、定型，六個關鍵詞均有很強針對性，可以視為對中國特色社會保障體系建設的基本定位。其中，“覆蓋全民”體現的是社會保障制度應當具備的普惠性要求，其實質是要求所有社會保障項目都能夠覆蓋到有需要的人身上。“統籌城鄉”體現的是社會保障制度應當追求公平的內在要求，隻有打破城鄉分割的格局，才能讓全體人民在統一的制度安排下獲得平等的社會保障權益。“權責清晰”的核心是堅持權利與義務有機結合，社會保障作為互助共濟的風險分擔機制，需要政府（包括各級政府）既要盡力而為又要量力而行，個人應當堅持人人盡責、人人享有，同時企業與社會各方均需要依法自覺地承擔起相應的責任。我國社會保障體系以社會保險為主體性制度安排，就是強調參保人享受各項社會保險待遇前要承擔相應的繳費義務，即使是低收入困難群體也要盡可能通過勞動創造收入、改善生活。“保障適度”是指社會保障水平要與社會經濟發展水平相適應，水平不能太低也不能太高，低了不能滿足人民群眾的起碼需要，也不能解決與之相關的社會問題﹔高了則易滋生“等靠要”福利依賴，造成負面的社會效應。“可持續”是指社會保障制度能夠長久地正常運行和發展下去，它不僅要能夠滿足當代人的需求，還要努力維護代際公平與國家長治久安以及人民的世代福祉。“多層次”強調的是不能隻有政府主導的法定保障項目，還需要充分調動市場與社會力量以及發揮家庭保障的傳統優勢，最大限度地動員各種資源，促使社會保障體系的物質基礎不斷壯大，這是確保這一制度更加全面地滿足人民對美好生活需要並且永續發展的重要條件。﹝6﹞如大力發展商業保險可以補充基本養老保險、醫療保險的不足，發展慈善事業可以彌補社會救助與社會福利服務的不足，等等。由此可見，黨的十九大報告對我國社會保障體系建設的總體要求是明確的，其定位是十分清晰的，深化社會保障改革不能偏離這些要求與定位。

（三）居於執行層次的是有關深化社會保障改革與政策體系建設的具體論述。雖然黨的十九大報告是新時代長期指導國家發展進程的宏大思想體系，不是建設我國社會保障體系的具體方案，但報告中有關社會保障改革與體系建設的具體論述仍然為深化改革提供了具體依據。黨的十九大報告不僅明確要求盡快實現養老保險全國統籌、完善統一的醫療保險制度與最低生活保障制度及社會救助體系，促進各項社會福利事業與住房保障的全面發展，而且明確要求全面建立中國特色的醫療保障制度與優質高效的醫療衛生服務體系，強調要構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，加快老齡事業與產業的發展步伐。這些論述抓住了當前社會保障領域中的關鍵性問題，是社會保障體系建設進入新時代后的緊迫任務，同時又融入了中國傳統的家庭保障、社會互助等精髓，從而是居於執行層次的社會保障體系建設方案。當然，我國的社會保障體系是一個包括了社會救助、社會保險、社會福利、優撫安置四大法定保障系統和慈善事業、商業保險等補充保障機制在內的龐大制度體系，黨的十九大報告不可能面面俱到、周到細致地展開論述，但已有的具體論述確實為推進社會保障改革的深化提供了依據，應當在制度安排與相關政策體系中得到具體體現。必須指出的是，像養老保險全國統籌不僅明確寫入了《中華人民共和國社會保險法》，而且也多次出現在黨的全會報告和國家“十二五”“十三五”規劃中，但迄今仍然停留在紙面上，表明了利益失衡格局及地方利益固化對全局的影響極大，學習貫徹黨的十九大精神不能再像過去一樣，而是必須要付諸行動，這樣才能促使中國特色社會保障體系走向成熟、定型。

綜上，對黨的十九大報告關於我國社會保障體系建設的理解必須做到完整、准確，而將上述三個層次的論述視為一個整體顯然必要且重要。其中，處於基礎地位的以人民為中心的發展思想、共同富裕的發展道路和增進民生福祉的發展目的，決定了我國社會保障體系建設的建制目標﹔處於指導地位的對社會保障體系建設的總體要求和基本定位，決定了我國社會保障體系建設的發展方向﹔處於執行層次的有關深化社會保障改革與政策體系建設的具體論述，則決定了當前需要盡快採取行動的關鍵性措施。隻要全面、正確地理解了黨的十九大報告並在行動中切實貫徹落實，我國的社會保障改革與發展就不會迷失方向，就可以行穩至遠、終至大成，進而為人類社會貢獻出新的社會保障制度文明。﹝7﹞

三、當前社會保障領域不平衡不充分發展的表現

與黨的十九大報告明確的社會主要矛盾已經轉化相一致，當前我國城鄉居民對美好生活的向往相對集中地表現在對發展社會保障的訴求上，而社會保障領域的不平衡不充分發展是一個客觀事實，因為自20世紀80年代啟動的社會保障改革是一場全面而深刻的制度變革，它改變了原有的社會保障格局以及與之相關的利益分配關系，不可避免地要受到國內經濟、社會、政治、文化等因素與全球化進程的影響。為了避免激烈變革導致社會危機，同時為經濟增長服務，我國的社會保障改革採取了與經濟改革相似的漸進方式，在不同階段經歷了從被動變革到主動變革、從自下而上到自上而下、從試點先行與逐漸推進到中央政府頂層設計與全面推進、從作為治理工具服務並服從於經濟改革到獨成體系地維系和促進經濟社會發展的轉變過程。進入21世紀后，整個社會保障制度實現了從國家-單位保障制向國家-社會保障制的轉型，﹝8﹞即從計劃經濟時代的國家負責、單位包辦、全面保障、板塊結構、封閉運行式的社會保障制度轉換成了政府主導、企業與個人責任分擔、覆蓋全民、社會化、多層次化的新型社會保障體系，這一制度也從城市人的專利轉變成惠及全民的制度安排。如基本養老保險在2012年就實現了制度全覆蓋，所有老年人都能夠按月領取數額不等的養老金﹔醫保制度的參保率穩定在97%左右，覆蓋人口達13億多人﹔以低保制度為核心的綜合型社會救助制度實現了應保盡保，等等。不僅如此，社會保障改革還為經濟改革與發展創造了相對穩定的社會環境，並通過相關制度安排掃除了阻礙勞動力自由流動的障礙，繼而通過新的融資方式直接推動著中國經濟增長。因此，中國社會保障改革的成就是巨大的，它不僅使我國人民的福利水平與民生質量得到了大幅度提升，也對世界社會保障發展做出了重要貢獻。如果不算中國，全世界社保覆蓋面隻有50%，算上中國則達到了61%。﹝9﹞2016年國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，即是國際社會對中國社會保障發展成就的高度認可。﹝10﹞

然而，這一制度體系的不平衡不充分發展格局仍未改變，制度分割、權責不清、多層次缺失以及供給短板等問題依然直接制約著整個社會保障制度的健康發展，地區利益、群體利益格局甚至呈現出了一定程度的固化現象。因此，黨的十九大報告闡述的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在社會保障領域表現得尤其明顯。

（一）制度分割，導致了地區利益與群體利益的失衡，進而使公平性受到損害。例如，基本養老保險仍然處於地區分割的狀態，保留著地方承包制的痕跡，其結果是不同地區的籌資負擔畸輕畸重，基金余缺並存且不斷擴大，既損害了參保人的權益公平，也損害了市場經濟競爭的公平﹔原來面向機關事業單位工作人員的非繳費型退休金制雖然在2014年年底改革成與企業職工相似的繳費型統賬結合式社會養老保險制度，但與后者各自獨立運行，職業年金有保障，兩者之間待遇差距過大的格局並未縮小。在醫療保險方面，仍然是職工、城鎮居民、農村居民分割，一些地方雖然整合了城鄉居民的醫療保險制度，但籌資與待遇差距仍然存在。社會救助制度雖然由2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》打破了城鄉分割的界限，但實際操作中仍然存在著城鄉分割的慣性。在災害救助方面，仍然是按災害種類施策，不同災種的救助范圍與標准不一。在老年福利、兒童福利及相關服務方面，同樣存在著制度或政策分割的現象，不同戶籍、不同階層的人群享受著不同的保障待遇，等等。這種基於地域、戶籍、職業身份等要素確立的不同制度安排，必定帶來利益失衡、公平不足的結果。不僅如此，制度分割還使處於流動狀態的人口特別是農民工無所適從，或者重復參保，或者被漏在應有的保障之外。如一部分農民工在輸出地被算成農民參加了新型合作醫療，在工作地被算成了城鎮職工或居民又參加當地的職工或居民醫療保險，一部分人則可能兩地均被遺漏﹔作為我國產業工人的主力軍，農民工中還有1億多並未參加職工基本養老保險﹔在參加城鄉居民養老保險的5億多人中，大多數人選擇的是隻具象征意義的每年繳費100元低檔標准，年老后完全不可能獲得有效保障老年生活經濟來源的養老金。可見，社會保障領域的制度分割現象普遍，構成了制度發展不平衡不公平的根源，進而衍生出一系列的不良社會效應。

（二）權責不清，導致了主體各方責任邊界模糊，進而造成責任失衡、結構失衡和受益主體權益失衡。主體各方合理分擔責任是現代社會保障可持續發展的根本，一個成熟、優良的社會保障體系必定是主體各方責任邊界清晰並能夠有機協同的體系，但從我國現行制度實踐出發，可以發現，作為社會保障責任主體的政府（含中央政府與地方各級政府）、企業、社會、市場、個人及家庭的責任邊界是不清晰的，甚至還出現了相互錯位、效果對沖的現象。以基本養老保險為例，雖然由用人單位與參保者個人分擔繳費，但單位繳費相當於個人繳費的2倍以上，且個人繳費全部記入私人所有的個人賬戶，這意味著參保人之間是完全沒有互助共濟的，而政府承擔的也不是相對穩定的比例而是難以預計的兜底責任﹔同時，由於養老保險制度處於地區分割狀態，不同地區的繳費基數與繳費率均因人口年齡結構不同而不同，繳費責任的調整處於地方控制之下，使得作為國家利益的基本養老保險淪為地方利益，其權責關系變得混亂無序。在醫療保險方面，不同的醫保制度有著不同的籌資標准，職工與居民有別，政府對參保人的補貼在城鎮與鄉村之間有別，有的地方政府補貼與個人繳費之比高達9：1，各地各行其是的結果即是繳費責任日益失衡。在社會救助方面，低保制度以中央財政為主要支撐，地方政府承擔何種責任及多大責任並無規制﹔災害救助更是缺乏公正的規制，形成了有災找政府、下級找上級、全國找中央的政府救災格局，虛報自然災害的災情已經成了一種普遍現象。在兒童福利方面，托幼事業是全民關注的核心內容，但政府在這方面的投入極其有限。據財政部提供的資料，在2016年度的財政性教育經費支出中，學前教育支出僅佔4.2%，私立幼兒園佔比高達80%以上，托兒所在全國幾乎是空白。在養老服務方面，公共投入主要依靠有限的福利彩票公益金，且主要用於公辦養老院或敬老院，總量供給不足與結構嚴重失衡的格局是一種普遍現象。因此，社會保障制度作為需要調動政府、市場、社會與個人及家庭之力量，進而實現全民共享國家發展成果的基本制度保障，因為缺乏對主體各方權責的清晰規制，帶來的即是責任失衡、結構失衡與受益主體權益失衡，這種局面如果不能得到逐步改變，最終必定損害整個制度的健康持續發展。

（三）多層次缺失，政府主導的法定基本保障獨大，市場與社會提供的補充保障並未得到應有的發展，不僅導致整個社會保障體系的物質基礎無法壯大，而且造成政府負擔加重，一部分人的需求無法得到滿足。建立多層次的社會保障體系是當今世界最具共識意義的議題，也是許多國家改革或完善社會保障體系的基本做法，因為多層次社會保障體系的實質意義是對社會保障責任分擔機制的重塑，是適應人口老齡化並能夠使責任分擔更加合理、制度發展更可持續的取向。我國自20世紀90年代就明確提出了社會保障多層次化的政策取向與發展目標，但20多年過去了，仍然是政府主導的法定社會保障處於獨大的局面，公益性的社會慈善機制、政策性的保險機制與職業福利機制，以及市場化的個人保險機制均未得到應有的發展。以養老保險為例，2016年全國領取社會養老金的人數達2.6億人，而同時能夠領取企業年金的人數隻有105.5萬人﹔在養老保險籌資中，基本養老保險基金收支規模佔整個養老基金的80%以上。在醫療保險方面，被社會醫療保險制度覆蓋的人數穩定在97%左右，而參加補充醫療保險者（包括職工大額醫療費用補助、公務員醫療補助和其他補充醫療保險）為2.9億人，其中真正自主參保者僅有205萬人﹔﹝11﹞真正商業意義的健康保險幾乎可以忽略不計，這使得高收入階層即使有更高的需求並有支付能力也不可能購買到令人滿意的保障及服務。在全球有關災害損失補償的統計中，來自保險公司的賠款要佔整個災害損失的36%以上，發達國家甚至高達80%以上，而我國因商業保險作用微小，救災陷入政府包辦的困境。如1998年中國發生特大洪災，造成的直接經濟損失達2551億元，而保險公司的賠款為33.5億元，僅佔洪災損失的1.3%﹔2008年年初，中國南方冰雪災害造成的直接經濟損失為1516.5億元，保險公司的補償不足20億元，僅佔冰雪災害損失的1.3%﹔同年“5·12”汶川特大地震發生后，所造成的直接經濟損失高達8523.09億元，而保險公司的補償不到2%﹔這種局面迄今仍未有所改變。﹝12﹞再以慈善事業為例，根據民政部發布的《2016年社會服務發展統計公報》，2016年全國共接收社會捐贈款827億元，佔GDP之比僅為0.1%強。由此可見，我國多層次社會保障體系建設是嚴重失衡的，第二、三層次實際上才剛起步，雖然國家財富與社會財富在快速積累，市場機制與社會機制的作用卻極其有限，整個社會保障體系的物質基礎因缺乏對市場機制與社會機制的利用而處於無法有效壯大的境地，這既不利於優化責任分擔機制，也無法保障人民福祉不斷增長。

（四）養老、育幼、助殘等方面的基本公共服務發展不足，既影響了老年人、殘疾人的生活質量和未成年人的健康成長，也構成了家庭成員的沉重負擔。我國自2000年跨入“老齡化社會”后一直在加速度行進，全國65歲及以上老年人佔總人口比從1982年的4.9%，上升到2001年7.1%，2016年達10.8%，達1.5億多人。﹝13﹞而全國各類養老服務機構和設施僅有14萬個，各類養老床位合計730.2萬張，其中社區留宿和日間照料床位僅有322.9萬張。﹝14﹞在育幼方面，根據教育部發布的規劃，決定2017—2020年實施第三期學前教育行動計劃，到2020年全國學前三年毛入園率將達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右。﹝15﹞目前這一指標約為70%，而80%以上的幼兒園為私人舉辦且收費的幼兒園﹔能夠保育3歲以下兒童的托兒所幾近空白。在殘疾人保障與服務方面，更主要依靠家庭照顧。因此，面向老年人、兒童、殘疾人、婦女等群體的社會福利及相關服務事業發展嚴重滯后，構成了整個社會保障體系發展不充分的短板。

總體而言，我國社會保障體系框架雖然已經基本成形，但結構失衡、發展不足仍然是主要矛盾。這一制度初步解決了普惠性問題，但還未解決好公平性問題﹔它在實踐中突出了政府責任，但政府責任邊界以及中央與地方政府的責任分擔還不明確，社會保障責任、財政體制、稅收體制並未實現有效匹配，其他主體的責任分擔更是非常有限﹔社會保障水平雖然在不斷提高，但缺乏統籌考慮與正常增長的機制，養老金、醫保、低保、救災、各項福利服務等基本上處於各行其是狀態，亦缺乏與物價、工資等以及不同社保項目之間的挂鉤，這使社會保障待遇的提高缺乏可預期性。不僅如此，現行社會保障制度還存在著內在缺陷或不足，並且缺乏與時俱進的自我調節功能。如1994年建立統賬結合型職工醫保制度中的個人賬戶，一直處於低效運行狀態並減損制度功效，但迄今未見廢止或替代﹔1995年確立的個人繳費滿15年即可按月領取養老金的政策，是對老一代產業工人過去長期奉獻的補償性規制，20多年過去了亦未見調整﹔2010年制定的《社會保險法》中規定退休人員可免繳醫療保險費，是基於對老一代退休人員過去所做貢獻和當時養老金水平偏低的照顧性規制，但被視為永久性政策，同樣缺乏相應的調適機制，等等。所有這些，均反映了現行制度缺乏自我修正功能，不良后果日益顯性化，並給國家治理帶來了巨大難題。這從近年來國家擬延遲退休年齡、讓退休人員繳納醫保費等政策議題遭到巨大的反對聲浪可窺一斑。﹝16﹞

綜上，我國社會保障體系還處於形塑之中，特別需要在國家層級重視統籌考慮與頂層設計，並自上而下地推動改革走向深化。

四、在黨的十九大報告指引下全面建成中國特色社會保障體系

黨的十九大揭開了國家發展進入新時代的新篇章，也全面拉開了社會保障體系建設走向成熟、定型發展階段的大幕。當前應當加大深化改革力度，加快體系建設步伐，促使中國特色社會保障體系早日全面建成。﹝17﹞

（一）堅持以共享為基石，堅持政府主導，實行多元主體共建共治

一方面，共享發展作為黨的十八屆五中全會確立的新理念，已經在國家“十三五”規劃中得到了體現，黨的十九大再度強化了這一理念並突出強調人人盡責、人人享有，走共同富裕的發展道路，這是我國的社會主義性質所決定的，而社會保障是最應當對此做出直接回應的制度安排。因為現代社會保障是以集體力量來化解個體風險，堅持互助共濟和集體主義是其與生俱來的本色。因此，在深化社會保障改革中，必須堅持以共享為基石，切實維護互助共濟之根本。當前，特別需要警惕個人主義、利己主義及拜市場教對社會保障制度進行解構，防止社會保障政策被商業力量或利益集團所綁架。

另一方面，社會保障屬於公共品，必須堅持政府主導。在中國特色社會保障體系走向成熟、定型的時候，特別需要盡快從以往的地方創新為主提升到國家層面統籌考慮，由此必須強化中央政府的決策責任，確保中央政府對基本保障制度有牢靠的掌控權，地方政府可以博弈責任分擔方式與比重，但不應享有自行創制或按“承包制”思維來獨立運行制度的權力。在地區發展不平衡的條件下，可以允許一定時期內存在差距，但任何時候都不能動搖統一制度的目標和扭曲通向目標的路徑，在深化改革中不僅不能屈從地區差距、放任地區分割，而且應當盡可能地通過社會保障制度的統一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障真正成為縮小地區差距、實現地區之間公正與協同發展的重要手段。﹝18﹞中央政府應當擔負起做好頂層設計、推動社保立法、合理配置資源、維護制度統一的重大責任。同時，明確劃分中央與地方政府的社會保障責任並實現財力的合理匹配。還應當充分調動企業、社會團體與個人及家庭的積極性，不僅要讓其承擔繳費等相應的責任與義務，而且要讓代表不同群體利益的工會、雇主組織、殘聯等參與制度設計、監督制度運行。隻有這樣，才能確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護制度理性發展的重要條件。

（二）做好社會保障體系建設的頂層設計﹝19﹞

基於現行社會保障體系還未成熟，各項社會保障制度缺乏統籌並且幾乎均存在著內在缺陷或不足，必須全面優化才能理性地走向定型。而傳統的體制性障礙、漸進改革的歷史局限性、利益失衡格局的形成以及牽一發而動全身的復雜社會生態，決定了深化社保改革必須牢固樹立統籌、協同觀，全面建成中國特色社會保障體系應當首先做好科學的頂層設計。

1.在宏觀層面，應有超部門機構專責統籌，將社會保障體系建設總體設計納入中央全面深化改革和國家治理體系現代化的總體設計中，實現對社會保障體系及其功能的科學定位。具體包括：基於國家發展目標與進程對社會保障體系進行科學規劃，明確這一制度的建制初衷、發展目標與功能定位，同時厘清制度發展的路徑。宏觀層面的設計還需要解決好社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系的統籌安排與分工協調問題，解決好法定基本保障層次與市場化、社會化及家庭保障等其他層次之間的統籌安排與合理定位。

2.在中觀層面，應當解決不同社會保障類別或主要項目的結構、功能定位與資源配置方式，以及與相關制度安排的關系，避免主次不分或顧此失彼。例如，醫療保障體系的結構優化及其與醫療、醫藥之間的協同推進，老年保障體系中經濟保障與服務保障之間的協同推進與結構優化，社會救助與扶貧開發之間的協同推進與結構優化，基本養老保險與企（職）業年金及商業養老金之間的協同推進與結構優化，均需要有統籌規劃的優化方案。

3.在微觀層面，應當細化具體保障項目的頂層設計，重點是優化制度結構，合理分配責任，保証制度公正、有效且可持續。以醫療保險的頂層設計為例，在切實推進“三醫”聯動的條件下，不僅需要整合現行制度，還需要同步優化籌資機制與合理分擔責任，並對分級診療、支付方式、信息系統與智能監管等做出具體而明確的制度安排，同時清晰劃定社會醫療保險與商業健康保險的邊界，最終向覆蓋全民的健康保險制度邁進。

（三）加快構建具有中國特色的完整社會保障體系 ﹝20﹞

從過去強調社會保障制度到黨的十九大報告明確提出全面建成一個社會保障體系，表明社會保障除了法定的制度安排還需要有其他層次的保障才能全面滿足人民對美好生活的需要。

一方面，盡快實現法定基本保障制度定型，同時據需增加或調整相關制度安排，並真正做到全覆蓋，這是構建完整社會保障體系必須首先筑牢的基石。一是將漏在社會保險制度外的未參保人群全部納入進來，這是必須啃下的“硬骨頭”。如在醫保制度實踐中落實全民參保計劃，確保所有人都能夠在工作或生活的常住地參保並享受醫保待遇﹔在基本養老保險制度實踐中盡快摸清適齡人口的就業狀況和職業特性，確保全部參加基本養老保險，當務之急是要將1億多產業工人（主體是農民工）納入職工基本養老保險，同時對因各種原因導致的漏保或脫保現象採取切實有效的補救性措施，確保適齡人口人人參保，年老后人人享有能夠保障自己基本生活的養老金。二是確保面向特定群體的保障制度能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上。其中，工傷、失業保險等應當覆蓋所有職業勞動者，社會救助應將貧困線下以及有急難救助需求的城鄉居民悉數納入並施以援助，面向老年人、兒童、殘疾人的社會福利及相關服務體系能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人身上，保障性住房能夠滿足那些既買不起房也租不起房的人的需要，等等。同時，還有必要適時順應人民福利訴求和社會公正要求，增加或調整法定保障項目，如根據人口老齡化需要建立長期護理保險制度，根據人口政策調整增加生育津貼或兒童津貼制度，等等。完整的社會保障體系必須且隻能建立在完整的法定基本保障制度之上。

另一方面，大力發展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障，全面建成多層次的社會保障體系。構建多層次的社會保障體系是各國社會保障改革的共同取向，實質上是要通過多層次的構架來進一步合理劃分不同主體的責任，更加合理地配置社會保障資源。以養老保險為例，基本養老保險由用人單位或雇主、勞動者與政府三方分擔責任，職業或企業年金通常由雇主與勞動者雙方分擔繳費責任，而商業性的人壽保險或養老金則純粹是參保者個人自負繳費責任，三個層次三種責任承擔方式。在老齡社會背景下，單一層次的養老金難以持續發展，發展第二、三層次的養老保險就具有了必要性和重要性。以醫療保險為例，要全面解決疾病醫療的后顧之憂，要想獲得更為便捷、高效的醫療服務，僅有基本醫療保險制度是不夠的，還需要發展商業健康保險加以補充。它不會損害第一層次參保人的權益，卻可以滿足有需要、有條件者的更高要求。以社會救助與社會福利服務為例，政府可以兜底但不可能滿足不同層次群體的全部需求，而慈善事業恰恰是最好的補充，因為慈善組織所募集的資源能夠彌補政府社會救助資源的不足，慈善組織的服務更可以滿足有需要者的個性化需求，等等。可見，我國需要的是整個社會保障制度的多層次化，完整的中國特色社會保障體系應當是一個由政府、市場、社會分別主導卻又有機協同的多層次體系。隻有這樣，才能更好地讓政府、企業、社會及個人與家庭合理分擔社會保障責任，才能源源不斷地壯大社會保障物質基礎，這是實現國民福利持續增長的前提條件。此外，還必須注意到值得維系的家庭保障與鄰裡、親友互助的傳統在持續弱化，計劃經濟時代曾經起過重大作用的單位保障制幾乎被摒棄，值得肯定的自力更生與生產自救傳統亦在走向式微，這已經影響到了社會保障體系的未來發展。﹝21﹞因此，加快發展商業保險與慈善事業，用相關政策來維系家庭保障與民間互助傳統，同時促進機構福利正常發展，鼓勵城鄉居民提升防范風險與自我保障的能力，應當成為全面建成中國特色社會保障體系的重要方向。

在構建完整的社會保障體系時，還特別需要盡快補上短板，包括：大力發展立足社區、支撐居家養老的養老服務﹔加大兒童福利投入力度，將解決托幼難的問題擺在社會保障體系建設的優先位置，將兒童優先戰略落到實處﹔加快殘疾人福利事業發展步伐，等等。

綜上，我國需要筑牢法定保障層次的基石，堅持正式制度與非正式制度有機結合，普惠性制度與特惠性制度雙層構架，政府與市場、社會、家庭與個人等多支力量相融合，真正構建起有序組合並且具有一定彈性的多層次化社會保障體系。﹝22﹞

（四）加快優化關鍵性制度安排，重塑富有效率的運行機制

基於現行制度的缺陷與不足，必須通過深化改革加以優化，當務之急是骨干項目需要盡快得到優化。主要包括：一是盡快實現基本養老保險全國統籌，促使養老保險制度真正走向全國統一﹔在2018年建立中央調劑金作為過渡的基礎上，明確最終實現全國統收統支的時間表與路線圖，同時調整籌資責任分擔比例、繳費年限及替代率﹔二是在整合城鄉居民醫療保險制度的基礎上，積極推進居民醫保與職工醫保的整合，爭取早日用一個制度覆蓋全民，同時取消個人賬戶，均衡籌資責任負擔，真正建成成熟的全民醫保制度，並藉此切實解除人民的疾病醫療后顧之憂，促進全民健康﹔三是盡快完善低保制度，包括實行一定的收入豁免來激勵低保對象努力通過勞動獲得收入增加、生活改善，建立規范的家計調查制度以確保符合條件的對象應保盡保，同時促進低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線，還需要盡快啟動《社會救助法》的立法程序，讓包括低保制度在內的所有救助項目運行在法制軌道上﹔四是加快優化養老服務體系。關鍵是要立足社區，加大公共投入，同時將現代型的社會養老服務與傳統型孝老、敬老的家庭保障有機結合，真正放開對民間甚至外資的投資管制，以便充分調動市場資源與社會資源，不斷壯大支撐養老服務業發展的物質基礎﹔五是落實兒童優先戰略，採取公私並舉、官民結合、合理布局的方略，大力發展托幼事業，以此減輕居民家庭育兒負擔，增進居民福利，實現人口均衡增長的目標。

同時，為維護整個社會保障制度的健康持續發展，重塑富有效率的社會保障運行機制勢在必行。一是按照黨的十九大報告的要求，盡快建立全國統一的社會保險公共服務平台，全面實施全民參保計劃，也為提高社會保險統籌層次、有效促進制度整合進而提升制度公平性提供技術支撐。二是充分利用社會力量，運用互聯網、大數據等信息技術，提升制度運行的預測、預警與監控能力。三是增強經辦機制的靈活性。如適應新業態與流動性，在繳費方面允許按年或季繳費，實行本地繳費與異地繳費、櫃台繳費與網絡（如手機）繳費並行，在社會保險待遇方面實行本地享有與異地享有並行、連續計算與分段計算並用。四是建立科學的評估機制。包括社會保障政策評估機制、制度運行風險評估機制、項目實施效果評估機制等，並接受社會監督。﹝23﹞

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞﹝2﹞﹝5﹞習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告﹝Z﹞.北京：人民出版社，2017：10.

﹝3﹞﹝19﹞鄭功成.《中國社會保障發展報告·2016》之總報告﹝M﹞.北京：人民出版社.

﹝4﹞﹝6﹞韓秉志.讓社會保障制度更公平更可持續——訪中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成.﹝N﹞.經濟日報，2017-12-16.

﹝7﹞危昱萍.中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成：我國社會保障制度將從實驗性改革狀態走向成熟、定型﹝N﹞.21世紀經濟報道，2017-11-02.

﹝8﹞鄭功成.從國家-單位保障制走向國家-社會保障制：近30年來中國社會保障改革與制度變遷﹝J﹞.社會保障研究（京），2008（2）.

﹝9﹞中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”﹝N﹞.人民日報2016-11-19.

﹝10﹞國際社會保障協會會長埃羅爾·弗蘭克·斯杜威（Errol Frank Stoové）向中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民頒發授予中國政府的“社會保障杰出成就獎”﹝EB/OL﹞.國際社會保障協會（ISSA）以及https：//www.youtube.com/watch?v=GIhKw6z_QEM.

﹝11﹞人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心.中國社會保險發展年度報告2016﹝M﹞.中國勞動社會保障出版社，2017.

﹝12﹞許飛瓊：中國新型災害損失補償制度的合理取向﹝J﹞.華中師范大學學報（人文社會科學版），2011（4）.

﹝13﹞國家統計局.中國統計年鑒2017﹝M﹞.中國統計出版社，2017.

﹝14﹞民政部.2016年社會服務發展統計公報﹝EB/OL﹞.民政部門戶網站，2017-08-03.

﹝15﹞教育部.到2020年幼兒園毛入園率達85%﹝EB/OL﹞.中國網，2017-05-17.

﹝16﹞﹝22﹞﹝23﹞鄭功成.社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇﹝J﹞.社會保障評論，2017（1）.

﹝17﹞﹝20﹞鄭功成.“十三五”將全面建成中國新型社會保障體系﹝EB/OL﹞.光明網，2016-02-17.

﹝18﹞鄭功成.一個德國老農引出的中國社保命題﹝N﹞.環球時報，2016-09-13.

﹝21﹞鄭功成.當代社會保障發展的歷史觀與全球視野﹝J﹞.經濟學動態，2011（12）.

（作者：鄭功成，中國人民大學教授，中國社會保障學會會長）