實現世界級城市群和機場群聯動發展

習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講，開啟了“一帶一路”建設的新篇章，為實現聯動式發展注入了新能量，也為我國民航業同國內國際各方面加強合作、更深更廣地融入經濟社會發展指明了方向。我們要科學把握經濟全球化時代區域經濟發展的新態勢和航空運輸業發展的新趨勢，著力實現世界級城市群和機場群聯動發展。

城市群和機場群崛起是經濟全球化時代的顯著特征

城市群不僅僅是在空間分布上相對集中的一群城市，更是以分工、協作、共享為特征的城市發展命運共同體﹔機場群也不僅僅是區域內多個機場的簡單集合，更是以協同運行和差異化發展為主要特征的多機場體系。城市群的各種功能、活動離不開機場群的支撐，城市群的發展又會不斷拓展航空需求、促進機場群發展。新的時代條件下，我們要深化對城市群和機場群聯動發展的認識，更好地參與“一帶一路”建設，參與經濟全球化進程。

城市群和機場群聯動發展是全球經濟發展的重要趨勢。根據聯合國預測，未來世界各地的超級大都市將逐漸發展成更大的超級城市群，到2050年全球城市人口佔總人口的比例將超過75%，最大的40個城市群將參與全球66%的經濟活動和85%的技術革新。機場群是與城市群相伴相生的。不同功能、不同規模的機場分布於城市群的各個區域並形成機場群，與城市群相互作用、聯動發展，支撐著城市群發展，成為城市群對外交流合作的重要通道。依托方便快捷的航空運輸，城市群可以更全面、更深入地融入全球產業分工，在全球范圍組合成聯系密切的城市網絡，使得城市群和機場群聯動發展的輻射范圍更加廣泛、空間更加廣闊。

我國城市群和機場群聯動發展正形成有利戰略態勢。目前，我國城市群總面積約佔全國城市總面積的28%，集中了全國68%的人口，吸引了全國75%的固定資產投資、98%的外資，創造了全國89%的經濟總量。京津冀、長三角和珠三角三大城市群，以3.6%的國土面積集聚了全國18%的人口、創造了全國35%的國內生產總值。與之相適應，京津冀、長三角和珠三角地區形成了三大機場群。2016年，三大機場群完成旅客吞吐量4.73億人次，佔全國的46.5%﹔貨郵吞吐量1469萬噸，佔全國的74.7%。其中，北京首都機場年旅客吞吐量連續7年位居全球第二，上海浦東機場年貨郵吞吐量連續9年位居全球第三。可以說，京津冀、長三角和珠三角地區已形成世界級城市群和機場群聯動發展的基本態勢。

城市群和機場群聯動發展為經濟社會發展增添新動力

城市群發展需要機場群發展作為支撐，機場群發展需要城市群發展作為基礎，二者相互作用、聯動發展，不斷為經濟社會發展增添新動力。

推動經濟發展轉型升級。以特大城市和大城市為龍頭，依托發達的交通、通信等形成的大中小城市一體化、同城化發展的城市群，能夠有力引領和帶動區域發展，推動經濟發展轉型升級。城市群建設既有利於發揮不同城市的比較優勢，形成產業差異化布局，推動產業結構優化升級﹔又有利於促進區域發展一體化、城鄉發展一體化，拓展發展空間，形成聯動效應。同樣，機場群建設能夠大幅提高區域機場體系的整體容量，強化樞紐機場核心地位，對中小機場發展具有很強的帶動作用，能夠有力支撐新型城鎮化建設和經濟社會發展。

促進資源要素優化配置。城市群通過產業協同、組團發展、共生互動，實現合理分工與緊密協作，使資源要素得到優化配置，從而大幅提升城市群整體經濟效率。這反過來又會對高端生產要素產生更強的吸引力，進一步增強城市群的核心競爭力。與此同時，城市群發展會對航空運輸產生更大需求，帶動機場群建設。機場群建設通過航線布局、產業聯合等優化城市群區域內各個機場的資源配置，形成聯系更緊密、分工更合理、功能更齊全的機場共同體，進一步暢通城市群資源要素流動通道，在更大范圍、更高水平上優化資源要素配置。

引領體制機制改革和商業模式創新。城市群發展給社會經濟活動及其組織方式帶來深刻變革，促使區域行政管理體制機制改革不斷深化。例如，構建區域協調發展機制，完善跨行政區城市群管理﹔統籌城市規劃、產業規劃、區域規劃，引導產業合理布局﹔完善基礎設施和社會保障體系，實現公共服務同城化﹔加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，培育良好的市場競爭環境。這些舉措推動城市群成為經濟最活躍和最有創新活力的地區，為市場主體商業模式創新創造了條件。各類市場主體抓住城市群發展帶來的新機遇，不斷開拓新市場、創造新業態、培育新增長點。機場群本身就是航空運輸業適應城市群的巨大需求、創新管理方式和商業模式的結果，同時又助力城市群創新發展。

目前，我國城市群發展較快，但也存在一些亟待解決的問題。例如，功能布局不夠合理，中心城市過度擁擠﹔產業發展同質化明顯，一體化程度較低﹔綜合交通發展滯后，城際交通網絡不能滿足城市群發展需求﹔發展協同機制不健全，“一畝三分地”的思維慣性仍然存在﹔等等。對於航空運輸業來說，隨著城市群和機場群發展，航空運輸市場多樣化趨勢愈加明顯，航空服務不斷向價值鏈兩端延伸。這給航空運輸業的管理理念、經營模式以及政府監管方式都帶來了巨大挑戰。航空運輸業要抓住新機遇、應對新挑戰，積極推進改革創新，在加快機場群建設的同時助力城市群破解發展難題，更好實現機場群和城市群聯動發展。

推進民航供給側結構性改革，以機場群建設服務城市群建設

“十三五”規劃綱要提出，將京津冀、長三角和珠三角城市群建設成為世界級城市群。民航業要積極主動作為，以推進民航供給側結構性改革為主線，著力解決瓶頸問題和深層次矛盾，在建設民航強國的過程中打造京津冀、長三角和珠三角三個世界級機場群，以世界級機場群建設服務世界級城市群建設。

合理的分工定位是打造世界級機場群的前提。世界上成熟的機場群，一般是由大型國際航空樞紐、中型區域樞紐、小型運輸機場等組成的布局完善、分工合理、定位清晰的機場體系。各機場差異化定位、適度錯位經營，是機場群協同發展的關鍵。我們要與地方政府加強溝通，積極協調各方利益關系，引導三大機場群形成功能分工合理、市場定位清晰的發展格局，促進樞紐、干線和支線機場有機銜接，客貨運輸全面協調發展，從而提升機場群整體功能和效率，更好地滿足三大城市群發展對航空運輸的巨大需求。

優化航線網絡結構是打造世界級機場群的基礎。目前，三大機場群航線網絡普遍存在國際航線航班佔比較低、國內支線佔比偏高、中轉銜接不充分、主要機場航線網絡結構互補性有待加強等問題。構建結構更合理、覆蓋更廣泛、服務更全面的航線網絡，是“十三五”時期機場群建設的重要任務。中國民航局將著力打造北京、上海、廣州三大國際航空樞紐，推動三大機場群建立航線網絡統籌協調機制，引導形成網絡型與區域型、干線與支線、客運與貨運、全服務與低成本相互協調、差異化發展的航空運輸市場。機場群是世界級航空公司的必爭之地。航空公司應把眼光放長遠，在機場群一體化發展的框架下謀劃市場布局，優化航線網絡結構，參與區域航空市場的開發培育。

改善資源條件是打造世界級機場群的保障。空域資源嚴重不足是制約我國世界級機場群建設的關鍵因素。近年來，通過建設空中大通道、優化繁忙終端空域等舉措，中國民航空管保障能力得到有效提升。下一步，我們將認真總結珠三角空域管理精細化改革試點經驗，將試點成果在京津冀、長三角等地區推廣﹔加快推進國家空管調整改革，早日建成符合我國國情、國家統一管理、軍民航高度融合發展的空域管理體制。基礎設施建設相對滯后，是我國世界級機場群建設中的短板。對此，我們已全面放開民用機場建設和運營市場，加大對政府和社會資本合作的政策支持﹔開放民航工程設計市場，提升工程設計水平。

發揮協同效應是打造世界級機場群的關鍵。建設世界級機場群是一項復雜的系統工程，需要按照共商、共建、共享的原則，整合各參與主體的力量，努力形成目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的協同效應。一是積極探索區域機場群管理模式。建立運行協調與融合發展機制是建設世界級機場群的制度保証。在這方面，我國三大機場群都進行了積極探索。實現機場群與城市群聯動發展是行業主管部門和地方政府的共同責任，雙方要加強溝通，從戰略規劃、運行組織和監督管理三個層次加大對機場群管理的統籌力度，形成與機場群發展相適應的一體化組織管理模式。二是大力完善綜合交通集疏運體系。良好的綜合交通集疏運體系是建設世界級城市群和機場群的必要條件。近年來，上海虹橋、鄭州等機場已建立起以機場為核心的綜合交通集疏運體系。但到目前，三大城市群中民航、鐵路、公路、海運等還沒有形成健全的融合發展、互聯互通格局。下一步，應著力完善空陸、空海聯運政策，推動各種交通方式有機銜接，充分發揮綜合交通效能。三是著力改善通關政策環境。便利的通關環境對於打造國際一流航空樞紐、建設世界級城市群至關重要。近年來，民航發展得到了海關、邊防等聯檢單位的大力支持，三大機場群的主要機場陸續實施了72小時或144小時過境免簽、24小時過境免檢政策。但過境免簽免檢等聯檢政策還需要進一步簡化優化，以形成更加便利的通關環境。

（作者為中國民用航空局黨組書記、局長）

《 人民日報 》（ 2017年07月24日 07 版）