扶貧工作不可急躁冒進，重在穩步落實

在扶貧攻堅的過程中，應切忌急功近利、急於求成。隻有艱苦扎實地推進各項扶貧工作，切實落實各項扶貧政策，才能夯實扶貧的根基，也才能防止“假脫貧”以及脫貧又返貧現象的發生。

黨的十八大以來，我國的扶貧工作駛上了快車道

無論是從歷史的縱向比較來看，還是從全球范圍的橫向比較來看，中國的扶貧工作都可以說是成績斐然，並且得到國際上的一致贊譽。特別是改革開放以來，我國的扶貧工作穩步推進，貧困人口數量大幅度減少，貧困發生率迅速下降。早在上世紀80年代中期，中國就正式啟動了大規模扶貧計劃。1994年3月，國務院制定和發布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000）》，開啟了從國家層面制定和實施扶貧計劃的先河。進入21世紀后，我國政府又先后發布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》兩份綱領性文件，引領著扶貧事業不斷前進。2015年11月，中央扶貧開發工作會議在北京召開，會議對脫貧攻堅任務作出部署，以確保到2020年中國現行標准下農村人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2017年2月21日，習近平總書記在主持中共中央政治局第三十九次集體學習時強調，要集中力量攻堅克難，更好推進精准扶貧、精准脫貧，確保如期實現脫貧攻堅目標。

在政府的強力推進下，我國的扶貧工作取得了巨大的進展。根據中國社會科學院和國務院扶貧辦發布的《中國扶貧開發報告（2016）》中披露的數據，中國農村貧困人口在37年間（1978—2015）總共減少了7.1億，減幅高達92.8%，農村貧困發生率從97.5%下降到5.7%，降幅91.8%﹔1981—2012年，中國減少的貧困人口佔到全球減少貧困人口的71.82%，減貧力度居全球前列。黨的十八大以來，我國的扶貧工作駛上了快車道。2013年，我國尚有農村貧困人口8249萬人，農村貧困發生率為8.5%。此后，每年減貧的人口都超過了1000萬。到2016年，我國農村貧困人口已經下降到4335萬人，比上年減少1240萬人。中國減貧工作的卓越成就推動了全球貧困人口的下降。聯合國發表的《千年發展目標2015年報告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億，中國在其中的貢獻率超過70%，為全球減貧事業作出了重大貢獻。

“三輪驅動式”的中國扶貧模式

在近四十年的扶貧工作中，中國積累了豐富的扶貧經驗。這其中既有政府的強力領導，也有社會力量的積極參與，還有貧困者個人努力的結果。這種政府、社會與貧困者個人同時參與的“三輪驅動”扶貧模式要取得實效，既有賴於政策體系的不斷完善，也有賴於措施方法的不斷創新。具體來說，“三輪驅動式”的中國扶貧模式可以概括為以下三點內容：

首先，政府的引領。從國內外的扶貧歷史來看，政府在扶貧工作中始終扮演著重要的角色，而且大多起著主導的作用。貧困作為一種社會現象，不僅有可能對貧困者本人造成生存的風險，而且還有可能對社會穩定產生沖擊，因此，政府必須對貧困現象進行干預。1601年，英國伊麗莎白一世頒布了《濟貧法》，這是世界上第一部有關扶貧濟貧的完備法案，該法案所體現的一個重要特點就是：政府要以積極作為的方式介入扶貧領域，干預貧困問題，從而部分地承擔了相應的社會責任。此后，西方各國政府在扶貧工作中都體現了主導的地位，除了對年老、殘疾等喪失勞動能力者給予社會救助外，還應採取多種措施激勵有勞動能力的貧困者通過就業來脫離貧困狀態。

改革開放后，中國政府提出了開發式扶貧的理念。開發式扶貧，即在國家必要支持下，利用貧困地區的自然資源，進行開發性生產建設，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。政府的主要作用體現在：一是通過制定扶貧計劃或規劃，對扶貧工作作出長遠安排。二是加大扶貧資金投入力度。2016年，全國財政專項扶貧資金投入首次超過1000億元。其中，中央財政專項扶貧資金增加到667億元，比上年增長43.4%﹔省級財政專項扶貧資金預算超過400億元，比上年增長50%以上。三是出台多種扶貧措施，包括以工代賑、整體搬遷以及教育培訓扶貧、金融扶貧、教育扶貧等。以以工代賑為例，1984年以來，我國先后實施了6批規模較大的“以工代賑計劃”，已累計安排以工代賑資金約1430億元，為參與工程建設的貧困群眾發放勞務報酬約155億元。四是強化地方領導責任。將扶貧任務納入地方政府官員政績考核內容，是增強地方領導責任心、提高扶貧領導力度的重要手段。除了要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀外，2016年2月，中辦、國辦還專門印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，明確提出了“考核結果作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據”。

其次，社會的積極參與。社會力量參與是推動扶貧工作的重要力量。鼓勵和吸引更多非公企業到貧困地區投資創業，由被動“輸血”變主動“造血”，可以幫助貧困人口提高收入。社會公益組織積極參與到我國的扶貧事業中，開展了生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、幸福工程、人口扶貧、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧以及環境扶貧等多方面的活動。

最后，個人的努力奮斗。扶貧工作的順利進行，離不開貧困者本人的配合和努力。事實上，許多貧困者通過主動參與勞動，不斷提高自身素質和技能，積極投身到“雙創”活動中，最終摘掉了貧困的帽子。最近幾年來，許多返鄉農民變身農民企業家，不僅自己順利脫貧，還帶動一批人成功脫貧。

扶貧工作要防止急躁冒進

由於責任制的落實以及政治上的壓力，許多地方在當前的扶貧工作中出現了急躁冒進的傾向。和過去搶“貧困縣”“貧困區”帽子正好相反，現在一些地方又開始在脫貧速度上大比拼。事實上，中央對此問題已有察覺。比如根據十八屆中央第十二輪巡視的反饋情況，在此輪被巡視的十二個省份中，有四個省份在扶貧工作上存在問題，其中陝西、雲南兩省則被指“急功近利”“急躁冒進”。

具體來說，扶貧工作中的急躁冒進主要表現在：

一是層層落實責任變成了層層加碼扶貧進度。按照中央的要求，到2020年，全國要實現現有標准下農村地區的全面脫貧。但由於層層加碼扶貧進度，脫貧時間越到基層越被縮短。中央要求5年辦的事，有些省級單位就縮短到4年，到了縣鄉一級單位再次被壓縮到2-3年。結果我們可以看到，過去幾十年都沒有實現的脫貧攻堅任務，一些地方在短短兩三年的時間裡就迅速實現了。這種“運動式”的扶貧，其真實效果令人懷疑。

二是過於重視“短平快”的項目，缺乏長遠規劃。為了在短期內達到增收脫貧的效果，一些地區在投資上強調“短平快”，圖的是“立竿見影”。還有的地方、有的干部，僅以“授人以魚”的方式捐款捐物，扶貧工作短期見了效，但長遠難持續。不僅“窮根”難除，也很容易養出一批靠政策吃飯的“懶漢”，結果反倒是越扶越貧。

三是隻重視“數字扶貧”，甚至不惜弄虛作假。比如將貧困戶的收入調高一點，把貧困人口的數量減少一點。而這隻需在紙上輕鬆動筆，就能把扶貧的數據更改，讓貧困群眾實現“提前脫貧”或“如期脫貧”。

四是亂指揮、瞎決策，人為剝奪貧困戶自我脫貧的主動性、積極性。一些地方干部為達到快速脫貧的目的，代替農戶思考，不顧他們的實際需求，自作主張、擅自決策，強迫向貧困戶推廣所謂的“新技術”“新品種”。這樣既不容易得到貧困戶的配合，又要冒技術和品種有可能失敗的風險。

穩步推進，夯實扶貧根基

雖然中國的扶貧工作取得了巨大的成就，但客觀地說，目前中國的扶貧形勢依然很嚴峻。一方面，中國貧困人口的數量依然十分龐大。截至到2016年底，農村貧困人口還有超過4000萬。此外，目前強調的貧困人群主要是農村地區，而城鎮貧困問題也需要大力解決。根據民政部統計數據，2015年底，全國城市低保對象有1701.1萬人。城鄉貧困人口全部加起來的話，總規模仍有近6000萬之多。另一方面， 當前我國的貧困出現新特點，給扶貧工作帶來新的挑戰。經過三十多年的扶貧攻堅工作，我國的農村貧困已經發生了由整體貧困轉為局部貧困為主、由集中貧困轉為分散貧困為主、由絕對貧困轉為相對貧困為主的轉變，“大分散、小集中”的特點較為突出。

值得注意的是，當前我國的貧困標准已經超過了世界銀行公布的貧困標准。和國際標准相比，中國的貧困標准要略高。世界銀行2015年10月初宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標准從此前的每人每天生活支出1.25美元上調至1.9美元。而中國的貧困標准2010年的不變價是2300元，2015年是2800元，按照購買力平價來算大約相當於2.2美元，可見中國的標准是略高於它的標准。當然，這與中國已步入中等收入國家的發展階段有關。

需要注意的是，2020年后中國並不是從此就沒有貧困現象了。貧困標准並非是一成不變的，中國政府每年要根據物價的指數、生活指數等，作必要的動態調整，基本上每年絕對數都要往上漲。而目前我國扶貧攻堅的任務是到2020年按照“現行標准”全部農村貧困人口要脫貧，而這個“現行標准”指的是2010年2300元貧困線的標准。即使是到了2020年，屆時的貧困標准一定會根據實際情況再作調整，那個時候依然會有相當一部分的人口（最低收入中的5%-10%群體）依然處於貧困當中。也就是說，必須深刻認識到消除貧困的長期性、艱巨性和復雜性。

基於此，在未來的扶貧工作中，必須克服急功近利、急躁冒進思想，不能寄希望於“畢其功於一役”。而是要扎實推進、穩步落實，打牢扶貧攻堅戰役的基礎，從而為順利完成扶貧目標創造條件。

首先，盡快構建扶貧攻堅的長效機制。進一步完善政府主導、社會力量參與、貧困者個人努力的“三輪驅動”協作扶貧模式，充分發揮各方的積極性和主動性。在扶貧過程中更加注重源頭治貧，堅持走“造血式”“開發式”扶貧的路子，瞄准致貧根源，實施精准化識別、針對性扶持、動態化管理，著力從根源上解決貧困地區、貧困人口的長遠生計和持續發展。加強各種扶貧措施的協調，強化綜合施策的管理，提高精准扶貧的精度。

其次，採取多種措施防止脫貧后返貧現象的發生。由於我國農村社會保障制度不健全，公共服務和產品的缺失導致暫時性貧困成為了新的問題，因醫療、教育、養老、低保等社會保障水平較低而導致農民返貧問題嚴重。根據國家貧困監測調查，我國農村貧困地區的低收入人口每年的返貧率在30%左右。因此，需要不斷完善農村地區的基礎設施建設和社會保障體系建設，提高貧困戶自身的素質和技能，高度關注貧困的代際傳遞，切斷貧困一代代傳遞下去的鏈條。

最后，加強對扶貧工作的評估和監督。適當引入第三方評估，由國務院扶貧開發領導小組委托有關科研機構和社會組織，採取專項調查、抽樣調查和實地核查等方式，對相關考核指標進行評估，充分發揮社會監督作用，使各項脫貧數據更加可靠、更加公正。扶貧成效考核除了貧困人口數量、貧困群眾收入等脫貧“硬指標”外，也包括一些群眾認不認可、滿不滿意的“軟指標”。在精准幫扶考核內容中，考核指標為第三方評估產生的“群眾滿意度”，這意味著貧困群眾在脫貧成效考核中也將擁有“發言權”，有效避免“數字脫貧”“被脫貧”現象。

（作者為對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

① 李培林、魏后凱主編：《中國扶貧開發報告 （2016）》，北京： 社會科學文獻出版社，2016年。