用法律給地方債加上“安全鎖”

地方政府債務風險是其財政風險的風向標，關系到經濟社會的持續穩健發展。隻有從政府間財政關系的平衡、法定、公平理念出發，將法治和預算約束思維貫穿地方債的“借、用、還”全過程，促進舉債權、乃至財政權在橫向及縱向維度的合理配置和規范運行，並探索地方債的市場化道路，建立系列配套制度，才有望促進地方債治理的現代化。

地方債的變遷：從“禁而不止”到“疏堵結合”

1994年通過的《預算法》第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這一條款原則上禁止地方政府發行債券，隻要未經法律和國務院的特許，地方政府舉債是明確不允許和完全堵住的。但在其后的實踐中，該規定並未得到有效執行，由於地方發債在制度上總體被“叫停”，地方政府便轉而借助替代性的“准市政債”“城投債”等方式來“暗度陳倉”，造成較高規模的隱性債務和或有債務。

體量龐大的地方政府性債務，特別是游離於預算和公眾視野之外的隱性債務，已經遠超地方收入能力，產生了違約風險乃至財政與金融、經濟與社會的系統性風險，對財政穩健、安全與平衡構成了威脅。可見，修改之前的《預算法》所施加的對發債的限制不可能杜絕地方政府舉債，反而誘發其為規避法律而創造出諸種變相舉債手段，造成不必要的博弈成本及不可控的債務風險，導致法律文本與事實的背離、規范與效力的脫節。

鑒於此，在先后試點“中央代發代還”“地方自發、中央代還”和“地方自發自還”三種模式后，對地方債持“堵不如疏”的態度獲得了更多共識。為了規范和約束地方舉債權，消除預算外債務的潛藏風險，《預算法》修改幾經周折，最終刪除了“地方政府不得發行地方政府債券”的原則性規定，賦予地方政府以適度的發債權，並對發債主體、用途、規模、程序、償還、監督和問責等作了嚴格規定。這體現出以法治方式規范地方債務的治理思維，是一個重大突破，有助於將原先界限模糊的隱性地方債引導到“陽光”下，使地方政府舉債權受到法律約束和預算監管，從而防范和化解債務風險。在《預算法》修訂通過之后，國務院和財政部就地方債問題發布了系列文件，如《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》《國務院關於加強深化預算管理制度改革的決定》等，根據《預算法》及中央有關財稅體制改革的部署，細化和落實了《預算法》第35條關於“地方各級預算”的規定。

地方債的現行規則：《預算法》文本剖析

修改后的《預算法》第35條及后續文件在放開地方政府發債權的同時，建構了地方政府發債權適度、合法行使的法治化基本框架。主要包括：第一，在主體上，雖然沒有明確規定地方政府債券的發行主體，但限於“經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金”。這表明，無論是由地方政府還是由其授權機構發行債券，發行主體必須為省級。出於審慎放開和避免混亂的考量，由於市縣級政府的財政統籌能力相對較弱，故而“市縣級政府確需舉借債務的，由省、自治區、直轄市政府代為舉借”。

第二，在方式上，隻放開透明度高、最便於監管的“發行地方政府債券”一種舉借債務的方式，禁止地方政府及其所屬部門“以其他任何方式舉借債務”和“為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，體現了“開前門、堵后門”理念。

第三，在限額上，規定“舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准”，這有利於充分發揮全國人大及其常委會對政府舉債權的嚴格約束和民主監督。

第四，在用途上，將借債定位為補充性、臨時性的財源，要求舉借的債務隻能用於“建設投資”和“公益性資本支出”，“不得用於經常性支出”。這符合資本性支出成本高、周期長，從而適合由債務收入等長期性收入支持的特征，與代際負擔公平原則相暗合。“公益性資本支出”的范圍可涵蓋交通、教育、醫療衛生、社會保障、環境保護等民生領域。

第五，在程序上，第35條第2款規定“省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准”，第5款規定“國務院財政部門對地方政府債務實施監督”。這一方面契合於預算調整的規則，強調省級人大及其常委會的預算審批權、乃至預算否決權﹔另一方面保証了國務院財政部門在行政系統內的債務和財政統籌權，與我國單一制政體以及責任追究機制等密切相關。

第六，在償還上，規定“舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源”，其中，一般債務“主要以一般公共預算收入償還”，專項債務“以對應的政府性基金或專項收入償還”。由此，可以保証地方政府有償還計劃和穩定的償債能力，避免出現地方政府償債不能或者過分依賴土地出讓收入償付債務的問題。

第七，在配套制度上，提出要“建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”，從而借助相關制度的科學設置、配合和協調，實現對地方債的事前、事中和事后控制，防止地方債風險的產生、積聚、擴大和再次發生。

由此，現行《預算法》就規范地方債採取了“疏堵結合”的法律進路，並初步搭建了相應的框架結構。

地方債風險成因探究：以財政平衡和法定為視角

《預算法》第35條對地方債的舉債權配置及配套制度的規定仍較抽象和籠統，可操作性不強。面對預算審批、調整、公開、審計、監督、追責等過程中的民主化、法治化、透明化程度較低的現狀，橫向的預算權配置不合理與舉債權配置不合理相疊加，進一步加劇了地方債風險。而從縱向的政府間財政關系和財政平衡的整體視角來審視，根源在於，地方財權遠不足以支撐其事權和支出責任，更遑論地方政府尚難以稱得上是相對獨立的財政主體，這無疑導致財政失衡局面愈演愈烈，地方舉債權的不當擴大和濫用也就成為了必然結果。

簡而言之，從財權維度來看，地方財政收入增長乏力，財源較為薄弱，這在經濟增速放緩的當下體現得尤為明顯。一方面，隨著我國近年來推行的“結構性減稅”和“營改增”的全面推進，地方稅收收入受到挑戰，現有的地方稅稅種大多稅源不穩定、零星分散、征管難度大，地方稅體系缺乏穩定的主體稅種。另一方面，財政轉移支付雖然規模較大，但結構仍不盡合理，相應的制度和程序不夠規范。在目前的轉移支付資金中，體現財政公平原則的、建立在因素法基礎上的一般性轉移支付比重過少，而以項目建設為前提的專項轉移支付卻規模較大、名目繁多，且在轉移支付資金的分配標准、決定與管理、績效評估與監督等方面均存在諸多問題，致使財力短缺的地方政府難以通過轉移支付獲得必要的財政資金。在此種情況下，一些地方政府隻能求諸於舉債以暫時緩解財力匱乏的窘境，並往往以土地轉讓收入等非稅收入作為償債資金，這便容易形成地方債問題與土地財政問題相互助長的惡性循環。

從財政事權維度來看，地方政府的職能范圍不斷擴張，越位、錯位、缺位等現象共存，這不僅增加了地方政府的財政壓力和債務規模，也導致了債務資金的不合理、不合法使用。就政府與市場的關系而言，地方政府介入一些競爭性領域的生產經營活動，反而對於地方性公共物品提供不足。此舉違背了財政收支的公共性和公益性理念，使得政府職能非但不能有效實現，還越俎代庖地給自身施加了本應屬於市場的經濟事務，阻礙了市場公平競爭。就地方政府與中央政府的關系而言，中央事權范圍相對狹窄和固定，而地方事權不夠清晰且呈概括式，造成其財政支出的類型和標准持續增長，財力缺口持續加大。地方政府不得不承擔了很多本應屬於中央財政事權的事項，而且，支出責任的實際負擔有“上級請客、下級買單”的現象，這難免促使地方政府走上舉債之路。

從立法層級維度來看，除《預算法》對地方債的原則性規定外，后續規則多以規范性文件的形式出現，整體的法律層次偏低，權威性和安定性不強。其實，包括1994年分稅制改革、2002年所得稅分享改革、歷年財政轉移支付等在內的財權和事權劃分事項均存在這一缺陷，正是行政主導的、非法治化的財政模式引發了“財權上收、事權下移”的傾向。因此，從根本上防范地方債風險，貫徹財政法治思維是關鍵。

地方債的治理之道：整體視野與制度構建並重

鑒於地方政府舉債權、預算權乃至財政權的法治缺失，我國迫切需要加強對地方債的法律約束、分權制衡、預算監督、信息公開及市場化探索。在法治框架下防控地方債風險仍然任重而道遠，這也是一項緊密關乎國家治理法治化和現代化的重要任務。

地方債的治本之策即從財政收入、支出、預算、監管的一體化出發，理順和規范政府與市場間關系以及央地間財政關系，通過“開源”和“節流”來減輕地方政府的財政壓力。首先，要以公共性為核心，配置地方政府的事權和支出責任，轉變政府職能，建設有限政府、高效政府、責任政府。盡快制定《財政收支劃分法》，依據公共物品受益范圍，以法律形式劃定各級政府的事權范圍。其次，要結合房地產稅、消費稅、資源稅等稅制改革和稅收立法進程，盡快培植地方主體稅種，建立現代的地方稅體系。並在《財政收支劃分法》的基礎上制定《財政轉移支付法》，進一步改革財政轉移支付制度，尤應增加一般性轉移支付的比重，完善其分配標准和法律程序。此外，為了防止以上全局性建設存在緩不濟急的問題，可以考慮縮減行政性支出、嚴控“三公”經費等，有觀點認為還可變賣競爭性領域的地方國有資產來化解現存的債務危局。

除著眼整體視野外，我們還應加快制定《公債法》，在落實硬預算約束的過程中完善地方債配套制度，將法治化與市場化思維融貫其治理之中，包括風險評估與預警機制、透明度要求、債券信用評級機制、應急處置與問責機制等。其中，風險評估與預警機制是指根據債務管理目標和風險控制標准，對各種債務風險因素進行連續的監控、識別、分析、匯總和判斷。美國俄亥俄州《地方財政緊急狀態法》和哥倫比亞“紅綠燈”預警系統是比較典型的域外實踐，其經驗可為我國所借鑒。透明度要求是指債務公開、財政公開，這為保障各級人大及其常委會的預算審批權、社會公眾的監督權以及投資者利益奠定了基礎。債券信用評級機制是指在編制政府資產負債表及其信息公開的前提下，由具有公信力的評級機構進行信用評級，這能夠促使地方政府時刻關注舉債、管債、用債、還債活動。應急處置與問責機制是指在發生地方債危機時進行債務重組和接管，並追究責任人的法律責任。在我國加強地方財政自主權的背景下，分隔和明確各級政府的獨立責任是合理的發展方向。

世界銀行和國際貨幣基金組織曾指出，發展地方政府債券市場需做至少五個方面的制度改革，即減少地方政府道德風險，提高市場透明度，加強市場監管，建立公平市場，提高地方的會計、預算和金融管理能力。隻有將財政收支管相統一，以法治和預算約束思維貫穿地方債的“借、用、還”全流程，促進舉債權、財政權的合理配置和規范運行，並更加符合市場邏輯、遵循市場規律，才能真正實現地方債、乃至國家治理的現代化和法治化目標，推動經濟社會持續健康發展。

（作者分別為北京大學財經法研究中心主任、教授、博導﹔北京大學財經法研究中心副研究員）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“促進收入公平分配的財稅法制創新研究”（項目編號：13＆ZD028）及國家社會科學基金重點項目“公共財政監督法律制度研究”（項目編號：12AFX013）的研究成果】

【參考文獻】

①熊偉：《地方債與國家治理：基於法治財政的分析徑路》，《法學評論》，2014年第2期。