推進以人為核心的新型城鎮化

編者按：近日，由國家行政學院經濟學教研部編寫、人民出版社出版的《中國經濟新方位》一書正式出版發行。本書是國內首部系統闡述中國經濟新方位的權威著作，緊密結合習近平總書記的重要講話精神和中央經濟工作會議精神，從“怎麼看、怎樣辦、如何干、為誰干”四個角度深入分析中國經濟新方位。本文系該書第九章“新空間——統籌城鄉和區域協調發展”第一節摘編，以饗讀者。

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城鎮化率由１９７８ 年的１７·９２％ 提升到２０１５ 年的５６·１％，城市數量、城市規模、城市經濟總量也有了較快的發展，我國城鎮化和城市發展已經進入新的發展時期。要堅持以人為本，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，著力解決“城市病”等突出問題，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，提高新型城鎮化水平，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，走出一條中國特色城鎮化和城市發展道路。

一、 正確理解新型城鎮化的科學內涵

２０１３ 年１２ 月，中央城鎮化工作會議分析了我國城鎮化發展的形勢，討論了《國家新型城鎮化規劃》，提出了推進新型城鎮化的戰略部署。新型城鎮化的提出，是經濟發展進入新常態推進新型城鎮化的新要求、新部署，正確理解新型城鎮化的科學內涵，是准確把握新型城鎮化的精神實質，自覺貫徹落實中央關於新型城鎮化的戰略部署，以更積極的態度和作為適應新常態和新發展理念的基本要求。以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化，是中央對新型城鎮化科學內涵的高度概括，是中央深刻認識世界和中國城鎮化發展規律、客觀分析我國城鎮化發展形勢、主動適應經濟發展新常態的理論創新成果。

以人為本是新型城鎮化的實質，也是城鎮化科學發展的根本保証，要堅持城市建設和城鎮化同步推進，不斷提高城鎮基礎設施和公共服務水平，使城鄉居民平等參與城鎮化進程，共同分享城鎮化發展成果， 過上更加幸福美好的生活。

四化同步，就是要推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

優化布局，就是要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，科學規劃建設城市群，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構。

生態文明，就是要把生態文明理念全面融入城鎮化全過程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源， 強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

文化傳承，就是要根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

二、 准確把握新型城鎮化的重點任務

推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段的基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。根據國內外城鎮化發展的經驗教訓，結合城鎮化自身規律，推進以人為核心的新型城鎮化建設面臨的主要任務是：

第一，有序推進農業轉移人口市民化。城鎮化的本質是農民進城就業、生活，解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力是新型城鎮化的首要任務。一要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市和特大城市落戶條件。二要適應農業轉移人口高流動性要求，盡快實現社會保險權益可順暢轉移、接續，逐步建立全國統一的教育、就業、醫療衛生、養老、住房、基本生活保障等公共服務體系。三要堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發展和房地產價格理性回歸﹔同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步將農業轉移人口納入住房保障體系。四要加強農業轉移人口教育和培訓，提高農民工的就業能力和收入水平。五要多渠道籌措資金，解決農民工市民化的高額成本。

第二，優化城鎮化布局和形態。要在國家現代化戰略布局的框架下，認真研究制定我國城鎮化發展的中長期規劃和綜合性的政策措施， 既要優化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理。要合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，形成基本公共服務和基礎設施一體化、網絡化發展的城鎮化新格局。特別要遵循城市發展的客觀規律，考慮不同規模和類型城鎮的承載能力，以大城市為依托， 以中小城市為重點，合理引導人口流向和產業轉移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮科學布局，加快構建和完善“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局。科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能。積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市。

第三，提高城鎮化管理和城鎮建設水平。要加強城鎮化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，建立多元可持續的資金保障機制，著力解決“城市病”等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。在實際工作中，要注重統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性﹔統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性﹔統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性﹔統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性﹔統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。

第四，推動城鄉發展一體化。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，推動新型城鎮化和新農村建設協調發展，形成城鄉共同發展新格局。一是要完善城鄉發展一體化體制機制。加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。二是發展特色縣域經濟。培育發展充滿活力、特色化、專業化的縣域經濟，提升承接城市功能轉移和輻射帶動鄉村發展能力。三是加快建設美麗宜居鄉村。推進農村改革和制度創新，增強集體經濟組織服務功能，激發農村發展活力，全面改善農村生產生活條件。四是推進城鄉基本公共服務均等化。統籌規劃城鄉基礎設施網絡，推動城鎮公共服務向農村延伸，把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，逐步實現城鄉基礎設施建設、基本公共服務制度並軌、標准統一。

三、 不斷總結推進新型城鎮化的工作方法

一是正確處理政府和市場關系。一方面，要尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，凡是通過市場機制能夠解決的問題， 應當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決但通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決。另一方面，要更好發揮政府作用， 在城鎮化進程中提供公共物品，制定市場規則，提高行政效率和服務質量，在城市布局和規劃、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務和宏觀調控的能力，解決和彌補市場失靈問題。

二是要科學規劃，加強頂層設計。中央政府統籌總體規劃、戰略布局和制度安排，各地綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定本地區的城鎮化規劃。制定城市和城鎮化規劃，要重點突出其科學性、指導性、公開性、強制性、可持續性。

三是因地制宜，鼓勵探索創新和試點先行。由於各地在地理位置、人口總量、資源稟賦、環境狀況、經濟發展水平、市場發育程度等方面都可能存在差異，所以，因地制宜、實事求是地選擇本地的城鎮化水平、速度、模式和城市規模、形態和空間布局，是推進新型城鎮化的一項基本原則，切忌生搬硬套和一刀切。堅持探索創新和試點先行，實現重點突破，總結推廣經驗，積極穩妥扎實有序地推進新型城鎮化。