周文彰：把握深化行政審批制度改革的關鍵

　　近年來，行政審批制度改革取得重要進展，但后面的改革任務更加艱巨。行政審批制度改革已進入深水區，進一步深化行政審批制度改革，如期實現改革目標，需要處理好以下三方面問題。

　　科學認定行政審批事項

　　取消或下放審批事項，既是行政管理問題，也是科學問題。取消什麼、下放什麼，要有科學依據、去留標准。依據和標准主要有三條：第一，從落實企業自主權角度看，企業投資項目中除了關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。第二，從發揮市場配置資源決定性作用角度看，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。第三，從管理效果角度看，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

　　有了依據和標准，還不能保証取消下放審批事項的科學性，因為究竟哪些事項屬於企業自主權，哪些事項是市場機制能夠調節的，哪些事項由地方管理更方便有效，需要科學認定。這不應由審批主體去認定，也不能由被審批者去認定。應根據權力法定原則和權力設定科學性要求，由法定授權部門牽頭，政府、社會和專家參與，以深入細致的調查研究為基礎，提出取消下放事項的清單，廣泛征求意見，反復推敲完善，通過一定的法律程序付諸實施。

　　處理好審批與監管的關系

　　在政府職能中，審批與監管是兩個重要方面。長期以來，一些部門重視審批、忽視監管，或者用審批代替監管，致使監管工作比較薄弱。通過行政審批制度改革，大量審批事項被取消，但監管責任必須加強。“誰主管，誰監管”成為行政管理的重要原則，監管成為行政機關的一項重要職責。行政審批制度改革的目的，一方面是為社會和市場注入活力， 把自主權還給企業和個人﹔另一方面是為了讓政府騰出手來管好自己該管的事。政府該管什麼事？黨的十八屆三中全會《決定》講得很清楚，就是宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理和環境保護。目前，在環境保護、食品安全、市場秩序等方面，廣大群眾關注度比較高，需要政府進一步加強監管。

　　當然，有些審批就是為了監管，即通過審批把住入口、實行監管。比如污染排放、消防、衛生以及特定行業的資質條件等，將這些項目設定為前置審批，就是為了防止環境污染、人為災害、衛生事故等，確保公共安全。這些前置審批不能流於形式，不能一批了事。政府對這些事項必須嚴守標准、嚴格驗收、跟蹤監測，以更有力的方式維護社會秩序和公共安全。

　　厘清權力清單的適用邊界

　　目前，不少地方在行政審批制度改革過程中制定和推行了權力清單。制定和推行權力清單，目的是限制和規范行政權力，落實“法無授權不可為”的法治精神。行政審批權是受權力清單管理的權力，權力清單上沒有列明的事項，都是不需要審批的。有權力就有責任，因此，有權力清單就必然有責任清單。但是，責任清單是權力清單派生的嗎？應當說，有一部分是，有一部分不是。僅就審批權限與監管責任來說，它們就不是對等的。隻有部分政府部門兼有審批權限與監管責任，相當一部分政府部門隻有審批權限而沒有監管責任，或者隻有監管責任而沒有審批權限。至少監管責任清單不等於審批權力清單，監管責任無論從范圍還是從事項上說，都要比審批權限大得多。

　　鑒於這種情況，需要警惕“履責清單思維”，就是按照審批權力清單去承擔監管責任或服務責任，權力清單上有的就承擔監管責任，權力清單上沒有的就不承擔監管責任。這是錯誤的。不應從權力清單推導責任清單，而應從部門職責推導責任清單。部門職責一部分表現為權力，更多的則表現為服務，表現為創造環境、提供條件、排憂解難等。清單思維是必要的，但要厘清它的適用邊界。在動用權力減損群眾利益、增加群眾負擔方面運用清單思維，是要做到“法無授權不可為”﹔在維護群眾合法權益方面運用清單思維，是要保証群眾“法無禁止即可為”﹔在保障企業自主權和合法權益方面運用清單思維，是指凡負面清單上沒有的企業都可以投資經營。在監管和服務方面，則要強化責任思維。

　　（作者為國家行政學院原副院長）  

　　《 人民日報 》（ 2015年11月10日 07 版）