馬懷德 趙鵬
[摘要]近年來，決策層對食品藥品安全問題的定位經歷了從單純市場秩序問題到民生問題、公共安全問題的變化過程。文章分析了定位變化的意涵和內在動因，並提出，這種定位變化要在實際監管工作中得以落實，還需配以政績考核體系轉變、制度建設能力提升和公共財政保障強化等方面的系統改革。
[關鍵詞]食品安全; 藥品安全; 民生; 公共安全
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)09-0064-06
近年來，各類食品、藥品問題不斷引發公共輿論的熱議，政府也逐漸意識到這一問題的嚴峻性和復雜性。伴隨認識的深化，政策層對食品藥品問題的定位不斷調整。這種調整有著深刻的內在動因，其落實亦需要系統的方案設計。
一、從市場秩序問題到民生、公共安全問題
梳理新世紀以來黨和政府文件，可以發現決策層對食品藥品安全問題的定位不斷變化，對食品藥品安全的認識角度不斷多元化：
(一)從市場秩序角度定位食品藥品安全(2000—2007年)
上個世紀末到本世紀初，我國食品藥品安全事件集中於制售假冒偽劣食品藥品、在食品中摻加有毒有害物質、違法虛假藥品廣告等。這暴露出市場自身約束機制不健全，商業誠信體系不完善和政府市場監管能力不足等問題。因此，傳統上，決策層將食品藥品安全問題作為健全市場秩序的重要內容。
2000年，政府工作報告在“進一步整頓市場秩序”中要求“取締非法藥品市場，嚴肅查處醫藥購銷中的違法行為”;2002年工作報告將打擊食品、藥品、醫療器械等方面的制假售假行為列為“繼續大力整頓和規范市場經濟秩序”工作的重要內容;2004年政府工作報告中則提出“加大整頓和規范市場秩序的力度，重點是繼續抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治”的工作要求;2005年政府工作報告中提出“加強市場體系建設”重點是要“繼續抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品市場專項整治”;2006年政府工作報告也將食品安全專項整治作為“深入整頓和規范市場秩序”工作的重要舉措之一。
基於食品藥品安全問題的市場秩序定位，按照國務院2001年《整頓和規范市場經濟秩序的決定》，與其他市場秩序領域一樣，食品藥品領域開展了多輪專項治理工作。這些整頓獲得了一定的成效，制售假冒偽劣食品多發勢頭得到一定程度的遏制，藥品市場秩序也得到改觀。但是，一些深層次的問題並未得到解決。即使在專項整治的高壓下，一些食品藥品安全事件仍然不時發生，並引發社會的集體恐慌。例如， 2004年安徽阜陽“大頭娃娃奶粉事件”、2005年的“肯德基蘇丹紅一號”事件、2006年的“齊二藥原料造假案”和“欣弗事件”。
(二)從社會管理角度定位食品藥品安全(2007——2011年)
在市場秩序整頓過程中，決策層逐漸意識到食品和藥品安全問題具有深刻的經濟和社會原因，很難一蹴而就，畢其功於一役。[1]
從公開數據顯示，2007以后，國務院已不再明確發文組織食品、藥品領域的專項治理活動，這說明建立長效監管機制被放在更加重要的位置。然而，與市場秩序和監管能力的逐步完善相比，公眾健康意識的提升卻異常迅猛，對於食品藥品安全問題愈加敏感。這導致食品藥品問題一旦發生，往往引發極大的社會反應，使決策層面臨巨大的政治壓力，為此，2005年、2007年，國務院兩次向全國人大常委會專項匯報食品藥品監管工作的情況。[2]
同時，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》中提出推進社會管理體制創新，此后十七大報告確立社會建設是中國特色社會主義事業的總體布局之一。伴隨民眾健康意識的增強，食品和藥品安全引發日益廣泛的關注，決策層逐漸意識到其與民生和社會建設的緊密聯系。在這一背景下，單純從市場經濟秩序角度理解食品藥品安全已經無法全面反映食品藥品安全的特性，決策層開始從關系社會民生的社會管理視角來理解食品藥品安全問題：
2007年十七大報告中將“確保食品藥品安全”納入了“加快推進以改善民生為重點的社會建設”中。2010年，政府工作報告將“加強食品藥品質量監管”作為“全面正確履行政府職能，更加重視公共服務和社會管理”的重要方面。
(三)從公共安全角度定位食品藥品安全(2011年至今)
雖然政府一直在改良食品藥品監管體系，但是食品藥品安全事件多發的態勢並未得到根本遏制。同時，監管環境亦愈加復雜。例如，互聯網與社交媒體的興起與民眾較低的科學認知水平疊加，使得一些並無科學根據的臆測迅速傳播並引發社會恐慌，聖元奶粉致女嬰性早熟事件、山西疫苗致死致殘事件便是典型。尚待提升的監管能力與日趨復雜的監管環境疊加，導致大量食品藥品安全問題會形成風險的社會放大，從而引發對整體產業的影響，並引發政治層面對執政能力的批評。食品藥品安全作為非傳統危險的重要因素開始不斷地挑戰決策層的容忍底線，政府開始將食品藥品安全納入整體公共安全體系予以考量。
2011年政府的工作報告中，在“加強和創新社會管理”部分，提出了“全面提高食品安全保障水平”，並將其作為“加強和完善公共安全體系”的重要抓手。2012年，十八大首次提出強化公共安全體系的要求，但報告尚未明確將食品藥品安全納入公共安全的體系中來，公共安全以傳統的生產安全、社會治安等為主。2013年政府工作報告中則明確了“強化公共安全體系”需要從食品藥品安全著手，並提出“提升食品藥品安全保障水平。”需要指出的是，這一階段政府將食藥安全的認識定位於公共安全的范疇，但對食藥安全的重要性的認識置於安全生產、社會治安與信息安全之后。
十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為“《深化改革決定》”)明確地要求“健全公共安全體系”。依照《決定》的內容要求，“公共安全體系”是包括食品藥品安全、生產安全、防災減災救災、社會治安在內的安全體系，兼顧傳統與非傳統安全因素在內的一個綜合性“公共安全體系”。其中，食品藥品安全是公共安全體系的重要組成部分，通過完善統一與權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度與食品原產地可追溯制度及質量標識制度，從而實現保障食品藥品的安全。黨對食藥安全在公共安全體系中的重要性已經提升到了首要的位置。
二、食品藥品問題“民生化”、“公共安全化”的意涵
在政治層面，某個問題以何種語言被定義具有重要意義的指標，“政策表述中不同的表達方式會產生不同的應對方法，在政治學領域，語言很重要”[3]。食品藥品安全問題在中央和國務院的文件中不斷被重新定義，使這一問題展現出日漸豐富的內涵。
(一)民生化：食品藥品區別於其他產品的特殊性被強調
最初將食品藥品問題僅理解為市場秩序問題，說明食品藥品與其他領域的產品質量問題被認為是同一性質的。在此定性下，一些專項整治活動將食品藥品領域和其他產品領域合並開展，國務院層面也成立了既管產品質量也管食品安全的統一的領導小組。無可否認，在市場經濟體制下，食品藥品與其他產品一樣，同屬商品范疇，具有一定的共通性。但是，這一定性忽略了食品藥品所具有的特殊性：由於需求的剛性，消費者對食品藥品風險的暴露范圍更大;由於直接關涉生命健康，消費者對食品藥品風險的承受能力更低;由於信息不對稱的程度更高，消費者自我規避風險的能力更低。食品藥品所具有的這些特殊性要求更深入有效的政府規制，才能為市場機制的發揮提供制度環境。正因如此，時任國務院總理的溫家寶曾指出食品藥品安全是“重大民生問題”[4]。
實際上，正是由於食品藥品所具有的民生屬性日益凸顯，導致這一領域存在的問題會使得決策層承受更大的壓力，從而使其獨立於其他產品獲得愈來越多的關注，這一點也可以從全國人大常委會的日程看出。上個世紀末，全國人大一般整體上關注產品質量問題，而近年來，由於食品、藥品的民生社會重要性被認識，全國人大更注重這一特殊領域，這從聽取專項報告的次數和執法檢查的次數可以看出(見表1)：
(二)公共化：食品藥品風險的系統性被認知
早期從市場秩序角度定位食品藥品安全，源於食品、藥品作為一種產品，其內在缺陷可能構成對個體健康甚至生命的威脅。然而，伴隨現代化、城鎮化的推進，食品、藥品的生產、消費鏈條的延伸，食品、藥品瑕疵導致的損害往往不再是“個體”的，一次事件就影響范圍很廣的群體。以安徽華源的欣弗事件為例，安徽華源生物藥業有限公司未按照批准的工藝滅菌導致其生產的克林霉素引發不良反應，青海、廣西、浙江、黑龍江和山東等省區均報告不良反應病例，[5]此后查明，該公司自2006年6月份以來共生產該產品3701120瓶，售出3186192瓶，流向全國26個省份。[6]
不僅如此，影響的廣泛性與食品、藥品直接關涉生命健康的特點相疊加，很容易引發連鎖反應，衍生大量難以預見的社會風險。以三鹿三聚氰胺事件為例，它不僅本身造成了極其嚴重的后果，更導致消費者對國產乳制品喪失信心，重創我國乳制品加工業和奶牛養殖業，令其至今尚未完全恢復。與此同時，還進一步引發內地居民到香港搶購奶粉和香港限制內地居民購買奶粉，激發社會矛盾甚至引發對執政能力的批評。
因此，雖然產品瑕疵帶來的事故一直存在，但是食品、藥品瑕疵所造成的風險的系統性卻遠遠超出普通產品，它典型地反應了風險社會理論描述的現代社會不同於傳統社會的特征：風險不再是個體化的，而是區域的、全國的、甚至全球的，從而導致不幸的事件一旦發生，會引發更廣泛的傷害;[7]它們在現代社會中造成的后果不再是單一的、可預見的，而是趨於高度復合化和復雜化的，也難以准確預見並予以調控的。[8]決策層將食品藥品問題納入“公共安全”予以布局，正是對這種風險系統性的回應：食品、藥品的監管不能僅僅從保護個體健康、生命的“產品”角度來定位，更應當從更具集體視角的社會治理、公共安全角度來防范系統性的風險。
(三)安全化：食品藥品問題在政治議程中的優先性被確認
食品藥品問題被上升為公共安全問題，即意味著這一問題在政治議程中的優先性被確認。維護安全是國家存在的核心理由，“沒有安全，人就既不能培養他的各種力量，也不能享受這些力量所創造的果實”[9]。正因如此，一旦一項問題被決策者定義為“公共安全問題”，則意味著在政治議程中，這一問題被描述成對公共領域的“存在性威脅”，即這種威脅的嚴重程度已經不能容許進一步的妥協處理，而必須優先於其他問題來果斷考慮。[10]
食品藥品問題提升到公共安全問題的高度並逐步進入政治議程的中心，正體現了最高決策層對這種“存在性威脅”的感知：食品藥品安全關系到公眾健康，與基本民生休戚相關;食品藥品安全事件將直接影響消費信心，對整個產業鏈條形成沉重打擊，並引發諸多經濟問題。[11]而這些問題如果無法得到有效治理，最終將影響公眾對政府的信任，從而形成對政治安全的嚴峻考驗。“我們黨在中國執政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題”[12]。
三、食品藥品問題定位變化的內在動因
決策層面對食品安全問題的定位，將影響相應的監管理念和監管體系建構，其調整必然是對某種社會邏輯的深刻回應，並試圖在這種邏輯下重新調適政策取向。因此，准確認知這一變化的內在邏輯，方能更全面地掌握定位變化的精神。
(一)剛性需求與低風險承受能力疊加導致民生問題凸顯
食品是生活的必須品，藥品的消費量也非常巨大，這種需求的剛性一方面導致消費者無法通過選擇替代性的產品來回避風險，另一方面也導致食品、藥品領域一旦發生問題，其風險暴露的范圍往往非常巨大。近年的實踐表明，食品、藥品領域的風險呈現出一種“民主的分布”，打破了等級社會不同等級對抗風險能力不同的傳統，無論何人、何種社會階層與地位，有些風險都需要同樣面對，無法豁免，[13]這導致食品、藥品安全成為一種公眾普遍要求的具有民生性質的基礎價值。
同時，相較於其他產品，消費者對食品、藥品風險的承受能力更弱。首先，與一般產品質量主要關乎消費體驗相比，食品、藥品的質量問題與健康甚至生命直接關聯;其次，食品、藥品具有的信用品特征，消費者對其安全性缺乏認知能力，一些品質，例如是否含有非法添加物、農藥殘留等，消費者即使在使用后也不能判斷其品質。[14]。這使得經營者很難在市場中建立質量聲譽,容易引發劣貨驅逐良貨。
上述兩者疊加導致食品、藥品的民生屬性凸顯，迫切需要更強、更有效的干預來確保安全。
(二)工業發展和社會心理變化推動危害擴散能力增強
早期決策者從市場秩序角度定位食品藥品問題，意味著寄希望於產業升級和消費水平提升來解決相關問題。然而，近年的實踐表明，雖然食品、藥品工業水平和產業集中度的提升可以緩解一些初級的問題，但也帶來一些更為復雜的問題。首先，傳統上已經存在的違法添加、制售假冒偽劣等食品藥品安全問題可能伴隨工業化的進程而放大其危害;其次，工業進步和農業發展在解決一些問題的同時也帶來一些更為復雜的問題。例如化學物品濫用可能對食品和藥品產生源頭的污染。這種源頭污染所造成的影響面更廣，防范也更具難度。
監管環境日趨復雜的同時，社會心理對食品、藥品安全問題的容忍度卻不斷降低。在溫飽被滿足后，公眾更加希望可以控制的、安心的生活，而不在一些觸目驚心的事件中苦苦求活。從這一角度考察，馬斯洛的需求層次理論清晰地向我們展示：人的需求具有層次性，從最基礎的生理需求開始，依次走向安全需求、社交需求、尊重需求等。[15]這種日益變化的社會心理和當下社交網絡媒體的傳播功能結合，導致食品藥品案件事件越來越容易激發情緒化的反應，形成風險的社會放大效應。[16]一些本來屬於正常科學爭論的事情也引發不理性的輿情反應，從而形成食品、藥品風險向社會穩定風險的遷移，這種遷移在近年來面粉增白劑事件、轉基因食用農產品事件中均可觀察到端倪。
概言之，伴隨工業化的進程和社會心理的變化，食品、藥品安全事件影響范圍不斷擴大，愈加容易形成系統性的風險，迫切需要政府有效的治理，重塑公眾的信心。
(三)政府職能轉變和安全觀念演進引發戰略地位提升
政府職能一直處於變遷的過程之中，它需要回應時代的需求。但是，某些趨勢性的變遷具有更為重要的“范式轉換”意義，就此而言。我們可以觀察到近年來，我國政府的管理范式體現了從單重經濟建設到平衡經濟建設和社會治理的變化：
改革開放以來，我國政府的工作重點聚焦於經濟建設，這種政府職能和發展模式定位高度契合當時的國情。[17]但是，單重經濟建設亦導致社會建設與社會發展滯后於經濟增長，並愈發暴露出其弊端。正因如此，推進社會管理體制創新被提上日程。從實踐來看，政府對社會管理的推動集中於兩個方面：一方面，通過社會保障、醫療保障和公共服務體系的建設來解決貧富分化引發的一系列問題，從而實現社會正義;[18]另一方面，針對工業化、城鎮化、科技發展等所造成的食品、藥品、安全生產、環境等領域不確定風險在量上不斷積累、在破壞潛能上迅速擴張，政府開始擴張其健康、環境等領域安全保障職能，不斷織密公共安全的保障網絡。
與此同時，政府安全保障的重心也在變化。傳統上，政府關注的安全著重於國家主權、領土完整和內部的社會穩定。但是，隨著全球化、工業化的不斷深入，諸如食品與環境問題、傳染性疾病等非傳統安全問題日益凸現。其中，強調“人的安全”(Human Security)的新安全觀念迅速興起。[19]在政治實踐層面，這一觀念於1994 年被聯合國《人類發展報告》所採納，該報告列出了人的安全的七大要素, 其中便包括食品安全和健康安全。[20]可以說，對食品、藥品安全重視度的提升契合了普遍性的趨勢。
實際上，這一范式的轉換亦可以在一些發達國家尋找到經驗支撐。與我國改革開放后政府主導經濟建設不同，西方發達國家的政府在早期局限於秩序的維護。但此后，這些國家亦擴張了其社會領域的治理職能：先是通過社會福利來克服貧富分化，即建設福利國家;后是針對工業化帶來的健康、環境問題，開始通過風險預防來應對集體性的危險情況，對存在威脅的活動進行廣泛的規制，[21]從而使安全保障行政成為現代社會的重要課題。
因此，如果說改革開放以來，人民免於匱乏的需求推動了政府主導實施的經濟建設工程，那麼，今天和未來公眾免於恐懼的需求提升也將導致政府議程的明顯變化。而在諸多的安全需求之中，安全的食品和藥品顯然是最具基礎性需求之一。
四、政策落地面臨的挑戰
決策層面對食品、藥品問題定位的調整表明了政策立場。然而，政治宣言落實為具體行動，亦需要系統的努力。就此而言，需要考察實現這種政策目標的約束條件，並進行針對性的調整：
(一)政績考核標准亟需轉變
以食品藥品安全為代表的公共安全體系建構要求政府為了未來的安全而監管當下的行為，由於監管會付出現實的成本，而不監管也可能僥幸獲得安全。因此，出於短期內經濟成本的考慮，一些政府的規制意願不足。這一點，從歷次全國人大執法檢查和聽取食品、藥品監管形勢匯報的報告中均可看到(見表2)：
實際上，上述問題是政府職能轉變面臨挑戰的典型縮影。長期以來，我國地方政府的職責以促進經濟發展為主線，由於財稅體制、政績考評機制等一系列制度安排，導致地方政府在發展經濟方面存在激烈的競爭，[22]強化監管所產生的經濟代價可能會使嚴格監管的地方處於不利地位，這導致一些監管職責被刻意忽略。因此，決策層對食品、藥品問題定位要得以落實，首先需要改革完善政績考核體系，淡化經濟發展目標，增加包括食品、藥品監管績效在內的健康指標，可以成為促進政府職責轉變的重要途徑。
(二)制度建設能力需要提高
食品、藥品“民生”、“公共安全”視角的提出，意味著監管工作需要遵守社會治理的基本規律。由於不同社會主體間利益訴求各異，實踐表明，相較於因事立規，個案裁量，通過一套規范行為的普遍規則，並建立公共權力負責確認、制定和執行這些規則，從而維系社會合作、規范社會關系、評判社會糾紛更容易獲得認同。[23]
在食品、藥品領域，高度多元的利益訴求更使得這種制度建設能力提升具有重要意義。食品藥品領域產業鏈條廣，利益多元化特征明顯，以食品為例：種植(養殖者)、生產者、經銷商、消費者等等均有各自訴求。多元利益必然導致利益博弈，如果監管部門依照自身價值觀念、同情心及社會情勢等非正式的因素進行決策，難以獲得普遍認同，並容易引發糾紛。相反，如果嚴格依照制度施予保護或制裁，由於遵守了恆定標准，則更容易避免爭論。而這種制度建設能力的提升需要從兩個方面推進：
首先，法律法規層面應當及時修訂調整。從現實來看，近年來我國在食品領域的立法活動有所加強，但藥品、化妝品等方面的制度建設相對較為緩慢。《藥品管理法》不少既有條文的計劃管理色彩明顯，影響行政效率。這也使得一些領域，例如藥品評審積累了不小的矛盾。
其次，還需要提升監管機關自身的制度供應能力。食品、藥品領域專業性強，又不斷面臨大量新興問題，如互聯網銷售、基因技術。國家層面法律和行政法規難以對不斷涌現的新問題全面規范，大量問題需要監管部門在法律授權范圍內以行政規則、技術標准等形式予以規范。實踐中，不少領域正是因缺乏規則和標准而出現混亂，這也說明我國監管部門的制度供應能力還存有缺陷。這種缺陷一方面可歸因於我國食品藥品監管體制在過去一段時間的頻繁調整;另一方面也和監管部門的專業能力有待提升相關。因此，未來需要在保持監管體制相對穩定的情況下著力提升監管的專業水平。
(三)監管投入需要保障
從公共安全角度定位食品藥品安全，給監管能力的提升提出了新的挑戰。與一般市場秩序領域的監管主要針對一個個具體的、正在面臨的違法現象予以糾正不同，所有對安全的定義都是面向未來的，監管者需要預見可能造成破壞的根源。因此，其對信息的需求大大增加，因為潛在的風險總是比已經現實化的危害大得多。系統、持續地監測和規制，消除社會生活中時時刻刻產生的大量風險隱患，這必然要求大量投入。可以說，在任何國家，對公共安全維護的績效均受到預算的強烈約束。然而，考察我國食品、藥品監管歷史，可以發現，財政投入不足是導致監管能力薄弱的核心制約因素之一。這一點，從歷次全國人大執法檢查和聽取食品、藥品監管形勢匯報的報告亦均可看到(見表3)：
食品藥品監管投入不足與我國的財政體制有著深刻關聯。長期以來，我國的財政支出主要投入生產建設。[24]之后，在中央提出建立公共財政體系的要求下，財政支出結構不斷調整。然而，在當下財政分權以及基於政績考核下的地方政府競爭的體系下，財政支出結構的扭曲仍然沒有得到根本扭轉。社會治理、公共服務和公共安全領域的支出明顯不足，為增長而競爭的代價巨大。[25]因此，雖然食品、藥品定位的變化是決策層因應社會需求而進行的正確戰略調整。但是，如果公共財政等相關層面的改革不系統推進，這一戰略也有淪為口號的危險。
（作者：馬懷德，中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長，教授、博士生導師;趙鵬，中國政法大學法治政府研究院副教授 北京100088）
（來源：中國行政管理）
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