趙國欽 唐任伍 謝林
[摘要]面對推進國家治理體系和能力現代化的新命題，重新審視現代財政制度對於行政正義的保障作用，已然成為行政改革亟待破解的重大課題。作為對追求行政正義傳統路徑的補充和支撐，現代財政制度和行政正義在資源視角下擁有相契合的資源配置訴求;同時，現代財政制度從權力的來源、分配和使用等維度為行政正義提供正當性和有效性支撐。針對當前中國行政正義追求路徑相對殘缺的問題，財政改革應通過提高預算資源配置的競爭性，增進行政正義的責任基石;並在此基礎上重新審視和梳理行政權力和財政權力的關系，從內外部控制結合的思路出發規范行政權力運行的框架。
[關鍵詞] 現代財政制度;行政正義;資源視角;權力視角
[中圖分類號]D081[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)09-0082-05
黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和能力現代化”的重要命題，並首次確認“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這昭示著我國正在從管制型政府向治理型政府邁進的道路上泥濘前行，其間所面臨的公共問題亦日益復雜且棘手，需要現代性治理手段的引入和持續的政府改革以回應公眾需求。在此背景下，作為連接國家治理內部各要素和外部社會各子系統的重要手段，財政在國家治理體系中作用日益凸現[1]，重新發掘財政在行政價值訴求中的意義也變得日益重要。
然而，長期以來，無論是在理論領域還是實踐領域，財政和行政兩門學科間的關系一直未能喚起人們的足夠重視，聚焦於財政和行政核心價值目標——尤其是行政正義——的研究更是鮮見。因此，本文嘗試突破財政和行政間的隱形隔閡，從財政和行政正義的價值訴求和特征指向的吻合出發，回顧行政正義的演進歷程，診斷當前中國行政正義面臨的現實困境，探尋財政在實現和保障行政正義過程中的可能切入點，並提出以維護行政正義為目標的財政改革命題。
一、作為公共行政核心價值的行政正義
“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。正義理念體現了人類社會中最具永恆意義的基本價值追求和基本行為准則，同樣也形塑了公共行政的核心價值。現有研究分別從行政權力、行政活動和行政決策等不同角度嘗試界定行政正義[2]，但因正義訴求的多元性、動態性和復雜性，目前關於行政正義未能形成一個權威且全面的概念。在已有研究基礎上，本文僅粗略地突出行政正義在資源層面和權力層面的公共性和合法性安排，前者指向行政引導下社會公共資源的正義性配置，后者指向委托代理過程中對應於受托責任的合理權力架構。
行政正義源起於對傳統公共行政過度管理主義傾向的反思，在和正義研究交融的過程中產生。行政正義的理念從誕生伊始就深刻地影響和刻畫了公共行政的范式轉換路徑：在新公共行政時期，戴維·哈特基於羅爾斯的正義論提出了公共行政正義的理念[3]。以此為代表，同時期研究多從行政倫理的角度展開，關注點也經歷了從行政責任到倫理守則，再到管理者德性的轉變[4]。隨著公共行政范式的轉換，以新管理主義為核心的新公共管理運動逐漸成為了具有主導性的模式。然而其使政治領導扮演公共企業家角色的形式卻因對民主治理和憲政價值構成威脅而承受批評。扎內蒂等認為，這種削弱社會契約的方式把民主的殘余從公共廣場驅逐，行政之惡讓人惴惴不安[5]。弗雷德裡克森也認為人們亦將難以容忍因放鬆管理而導致的普遍不公平;當合同承包商不履約或發生欺詐行為時無人承擔責任，以及合同外包增加官員腐敗的可能性[6]。在新公共管理模式日益式微后興起的理論從不同角度回應了行政正義的訴求：整體性治理放棄了純粹的工具理論，通過回應包括公共需求在內的價值層面理念建構對管理主義方法進行修正和調整[7];新公共服務則通過對政府“公共性”的重新確認和主張以強調公共權力執掌者的正義精神，並以此重新奠定政府成為“以正義和社會福利為尺度對價值進行權威分配”的地位，持續地追求公平[8]。公共價值管理則試圖通過創造包括服務效用、結果效用和信任效用在內的公共價值[9]，關注集體偏好並重新定位民主效率的關系，以促成行政正義的實現。
由此可見，行政正義的理念貫穿公共行政發展始終，其發展路徑呈現出螺旋式上升的趨勢，其背后隱喻在於行政權力的膨脹致使更多的社會資源在政府機構內耗散，實現行政正義面臨的挑戰也日益嚴峻。同時，行政正義的訴求范圍愈發寬廣，在公共性和合法性的內核之中延伸出諸多新內容。西方行政改革亦通過多維度改革的嵌入，以回應性為著力點拓展行政正義的實現路徑。
不同於西方通過主導行政范式轉換以呼應行政正義發展的路徑，當前中國對行政正義的追求仍面臨諸多桎梏：首先，在社會環境領域，西方歷時態演進所形成的較為成熟的市民社會能對行政權力進行有效監督，行政改革方略也呈現出對公共問題的良好回應性。與此不同，中國的公共行政要在跨越低水平的農業社會、完成工業社會生產任務的同時，迎接信息化、全球化的挑戰，這種共時態的外部環境極大地抬高了行政改革的機會成本。在此環境中，碎片化的社會結構對公共權力約束機制相對匱乏，迫使維護正義常需訴諸於官員道德的自覺性，這致使行政正義很難經受得起合理性和正當性的詰難。
其次，行政正義在體制架構層面還面臨著法治基礎薄弱和問責制缺失的挑戰。福山指出，現代政治的善治來源於三個方面的要素：強大的政府、法治和問責制[10]，法治和問責制都是對政府行為的約束和限制。當前中國擁有強大政府雖是不爭的事實，但市場和社會的欠發達使得公民對於政府行政活動的依賴異常強烈，生老病死都需政府承擔。與此成反差的是，中國的法治建設和問責制仍有很長的一段道路要走。強大的政府難以得到有效制約，以至“把權力放進籠子裡”和防止“有權任性”都成為執政者所關注的重要議題，行政正義失范風險巨大。
最后，從我國行政改革歷程來看，過往偏重於工具理性的改革為行政正義的追求埋下諸多隱患。改革開放后以經濟績效為目標的增長模式在緩解物質供求矛盾的同時，也通過市場經濟的引入，使得公共行政合法性危機得到緩解。但隨著管理主義導向改革的推進，行政正義實現的危機再次凸顯：在價值訴求層面，社會形態復雜和多樣性決定了公共行政價值訴求的多元性，對效率的盲目追求使得公平正義等核心價值發展嚴重滯后;在組織架構層面，組織職能劃分的非理性鑄就了傳統型權威和法律性權威的混合以及世俗理性的主導地位，致使組織表面結構和潛在結構存在異質性;在技術層面，過往的行政改革嵌入了過多的工具理性因素，而當前尚無承接復雜或組合技術工具的完備行政體制。這些因素都使得包括正義在內的公共行政價值理性訴求的基礎日益消蝕，對於行政正義的追求亦徘徊不前。
二、財政保障行政正義的邏輯歸因：以資源配置為切入點
當前行政正義的強烈訴求和現實困窘形成了鮮明的反差，這驅使政府尋求一種和行政相交融的治理手段，平行於行政鑲嵌在法治和問責制等治理要素的框架之中，以公眾需求的滿足為目標，對社會資源配置進行正義性的安排。在此背景下，財政功能的重要性不言而喻。若按瓦格納的方法將整個社會劃分為政治體系、經濟體系和社會體系三個子系統，那麼建構在公私分離基礎上的現代財政制度則是這三個子系統的關鍵聯結：在政治系統為土地、資本和勞動三大要素確立個人所有權的基礎之上，財政通過稅收等手段從經濟體系和社會體系中汲取發展所需要的資源，並通過穩定的市場秩序、平衡的家庭和社會關系以及公共服務的有效交付謀求其他兩個子系統的支持。在這樣的資源流動體系中，財政不只是簡單的工具或者技術，更塑造了國家的價值取向。
不同於財政資源交換和運轉互動的思路，行政從政治系統內部延伸，對經濟體系和社會體制以輸入控制為主。這兩種方式雖有隱藏的共通性，但仍有諸多不同：通過財政連接的各個子系統的關系更對稱，資源交換更加頻繁。財政和行政的充分交織可以避免指令的單向輸入所誘致的子系統關聯失衡。
然而，我國過去的行政改革卻並未能充分重視財政的聯結作用，只是將其作為經濟系統的依附，在實際運轉過程中財政更是從屈從於行政架構。甚至在某些情境下，財政功能被矮化為出納功能，“發揮財政作用”幾乎等同於“增加財政投入”。嘗試從“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的基點起步進行考量，財政和行政正義共同理念的蘊合就逐漸凸顯：除社會子系統連接的功能同構性外，財政和行政正義資源配置方面存在如下契合：
1.資源的獲取正義：以合理性為基礎
財政和行政正義在資源獲取合理性的內質共性將兩者緊密相連。在資源獲取層面，行政正義要求政治官員從狹隘的政府行政中解脫，在保護私人領域的基礎之上進行公共性的生產和再生產。而相對於行政在資源獲取層面的模糊界定，財政對政府獲取資源的規模有更精確的勾勒：資源獲取規模應以超額負擔最小為宜，即資源獲取規模在滿足政府必要開支的同時不會扭曲個體的決策，從而間接影響經濟運行軌跡。這一點對於當前中國尤為關鍵：長期以來，以稅收為核心的資源獲取模式在“組織收入”和“調節經濟”的雙重目標下運轉，政府在對其宏觀調控的杠杆作用過分強調的同時，盲目寄希望通過資源汲取規模的增減達到政策目標，而選擇性地漠視了扭曲效應對於效率的侵害，其結果不言而喻。
同時，對於資源獲取規模的准確把握還應盡力將被財政幻覺模糊的個人負擔和集體支出收益清晰化。即使個體都對資源高效利用形成共識，但集體活動中收益和成本不對等也會驅使政府過度汲取資源。表面上看，資源的獲取以公共性為目標，但實際上集中財政支出收益和分散財政負擔成本的政策模式為政府就規模擴張對公眾誤導提供了可能，這將使得政府行政失去了隱含的正義起點。換句話說，財政為行政所支配資源合宜規模的確定提供了合理性支撐。
2.資源的分配正義：以競爭性為依托
在資源獲取的合理性基礎之上，行政和財政對於資源分配的正義性訴求也同樣強烈。在公共預算的資源配置決策中，不同的利益集團對於資金使用的目標取向不可能完全一致，這就導致各部門在預算資源總規模既定的約束下展開激烈的博弈。於是，此消彼漲的競爭關系激化了偏好與成本基礎和部門利益基礎間的矛盾，並導致矛盾在政府內部關系和政府與市場關系兩個領域內的凸顯。在政府內部，以權力和組織替代公眾偏好成為了資源配置的基礎，這在目前尤為明顯：一方面，漸進主義和預算反復追加的模式已成為當前公共預算管理的常態，這使各部門在坐擁龐大預算基數的基礎上，不斷要求增加各種形式的專款;另一方面，法定支出模式給予部門從預算資源中穩定切塊的法律依據，其結果隻能是以競爭為旗號形成了資源的壟斷性分配，弱化了資源分配的正義性基礎。
相對於行政主體對政府內資源分配競爭的較少察覺，近期的行政改革對於政府和市場的競爭關系關注較多。20世紀80年代以來，西方國家為了克服部門預算規模最大化的傾向，以及避免資源耗散的無謂競爭，通過包括合同制在內不同程度的公私合作形式將預算資源向私人部門開放，使政府和市場處於平等的競爭地位，以檢驗公共服務的成本和收益。這也為當前中國的行政改革提供了鏡鑒：通過公私伙伴關系的建構，掌握公共產品供給的成本—收益信息，以完成公共產品交由私人部門生產、開展公私合作還是政府內部供應的抉擇。由此可見，隻有從財政出發圍繞偏好和成本展開的預算競爭，才能使資源分配通過價值檢驗，進而鞏固行政資源分配的正義基礎。
3.資源的使用正義：以耦合性為線索
行政正義對於公平和效率的訴求在實現流程上也和財政資源使用的流程相耦合。預算回答了資源使用中的兩個最為關鍵性的問題，即迎合政策優先性安排和公共資源的有效運用。從預算資源的使用領域考量，公共部門擁有包括政治、經濟和社會目標在內的多重政策目標組合，其間甚至可能出現相互沖突的政策目標。無限的政策目標與有限的預算資源之間的沖突促使政府圍繞政策優先方向，確保稀缺的財政資源的價值最大化。良好的預算資金管理可以有效降低公共服務供給成本，並提高公共服務交付質量。
從預算流程和政策流程比較的角度考量，預算周期各過程的任務和公共政策流程相匹配：預算的編制和審批階段要求保障預算資金的配置與國家戰略的政策目標高度相關;預算的執行和控制階段要求確保資金使用的合法性和效能性;預算的報告和審計可以促使政府利用預算執行結果，完善預算決策機制和公共政策體系，提升公共部門責任感。財政和行政在資源使用過程中的耦合，可以糾正無成本約束的行政決策所產生的偏差，在對行政過程進行合規性控制的同時提升行政效率。並且，對於預算執行結果的評估和向政策體系的反饋，有助於行政部門增進公共服務回應性以提升責任水平。
三、財政制度保障行政正義的實現路徑：以權力架構為落腳點
財政對於行政正義的實現不僅是資源層面上的引領，更是在委托—代理框架下貫穿權力的產生、分配和行使的整個過程。因此，還需從互動的視角出發考察財政保障行政正義的動態路徑。
1.權力的來源正義：基於權力和權利的對應關系
“權力來源於權利，權力服務於權利，權力應以權利為界限，權力必須由權利制衡”。公民的權利是對國家權力分析的邏輯起點，如孟德斯鳩所說：“國家的收入是每個公民所付出自己財產的一部分，以確保公民能安全或快樂地享有所余財產”。在此基礎之上，人民對國家的授權是彰顯權力來源正義的基礎，與權力對應的是國家的受托責任，即對公民權利的保護。權利產生權力的邏輯的表面蘊意在於：既然公民踐行義務是為了獲取國家所提供的公共產品和公共服務，那麼實現權力的正當性與否就取決於對公民權利的保護程度和范圍。公民權利起初隻包含基本財產權和人身自由權，隨著經濟社會的發展，社會保障權、就業權等新內容也逐漸被融入其中。在市場中心主義的改革階段，公民權力進一步擴張到傳統的公共權力領域。在公民權利崛起的映襯下，行政權力的力量日益單薄，呼喚多元治理手段的介入。在此背景下，財政一方面通過資源的配置和整合，以公平和效率為原則為公民提供包括醫療、教育、衛生、就業等一系列的保障;另一方面，也通過在財政資源這一核心資源使用過程中，完善以公共參與和民主商議為核心的公共決策體系為公民權利的擴張提供空間。
以權利制衡權力的隱含蘊意在於政府對公民所讓渡財產的支配必須在公民代表機構的授權框架之內。如無授權，行政部門不得自行為公民設財政義務，行政部門依托部門規制所謀求收入的行為亦無正義基礎。而正是這些部分行政部門通過部門規制獲利的行為成為當前中國基層行政權力失范的重要問題，各種亂收費、亂罰款和亂攤派在侵蝕行政正義基礎的同時，也嚴重損害了政府的形象，激化社會矛盾。由此可見，在權力來源正義的保障問題上，既要求財政輔助行政回應公民權利的擴張，又要求財政通過嚴苛的授權安排遏制行政部門謀求局部利益的沖動。
2.權力的分配正義：多個維度的相互制衡
權力的分配正義在西方首先體現在傳統上的立法行政和司法的三權制衡。三權分立的框架通過“權力制約權力”的方法控制政府權力，防止權力過分集中而不受制約，以達到權力的相互克制。但由於立法權的穩定性和滯后性，以及司法權的被動型，對行政權力的制衡需要有輔以如財政控制之類能動性較高的平行制度安排。其次，在中央和地方的權力關系中，多級政府體制下各級政府的權力結構一方面匹配於其公共物品供給職能，另一方面亦受限於空間收益范圍。為突出公民的偏好和公共產品收益的重疊，財權和事權的匹配背后也隱含著財政權力和行政權力平衡的訴求。
前兩組權力的制衡關系同樣印証在橫向部門間財政權力和行政權力的平衡上。在錯綜復雜的權力體系中，這對關系最容易被忽視，亦是最難被發覺。人們似乎並不關心財政部門和職能部門在行政過程中所扮演角色的互動是否會產生良性后果。然而現代財政制度的邏輯並非如此：一方面，意圖實現財政決策的民主化、地區財力的均衡化和政府支出的公共服務化，就需建立完整統一的公共預算制度以及規范的轉移支付制度，並確立《預算法》高於職能部門相關法律的優先地位;另一方面，現代財政制度要求在控制和決策制定兩個維度對財政資金的獲取、配置和使用進行規制。這和我國當前所採用的對公共資金控制和決策多是通過非預算程序或機制實施，以及通過行政部門的強制性考核代替了預算的規制功能的模式大大不同。
在財政權力和行政權力對立二分的假定視角下，前者通過財政政策支撐政策目標實現，后者通過具體政策的制定和執行以實現政策目標;前者關注核心為預算，后者關注核心為政策。行政權力和財政權力的在預算過程中的理想運轉規范應為：行政部門預計資金需求並向財政部門提出資金申請。財政部門通過對事前財政績效評估和行政部門以往績效表現對財政資金在各支出部門之間進行競爭性分配，並通過預算的編制及發布的形式分配資源。在預算執行過程中，財政部門可以充分發揮預算的規制作用，通過監測和總結財政資金績效及時矯正支出異化行為，並通過相應的績效監控結果作為下一周期各行政部門資金分配的依據。由此可見，充分考慮財政和行政制衡關系在不同維度權力分配機制中的擴展可以在一定程度上扭轉當前對行政權力制約乏力的困境。
3.權力的行使正義：內部控制和外部控制的融合
對執政者實施持續且有效的監督和制約是公眾恆久的期望，然而如何在權力行使過程中呼應公眾訴求在實踐中是一個重要的問題。在錯綜迷離的政府控制體系當中，包括財政和審計在內的外部控制機制和依托環境和風險評估、信息溝通、控制和監督構建的內部流程，共同確保行政行為的合法性、財務報告的真實性以及資源調配的合法性。
然而，中國行政單位內部控制框架建設剛起步，且對行政權力的控制仍主要依賴行政問責。一方面，行政單位內部控制激勵匱乏和制度沖突等問題致使以往行政改革的遺留問題繼續在行政體系內沉澱;另一方面，行政問責關注的聚焦點僅為個人的故意或者過失行為對影響行政秩序和行政效率的影響，其脆弱性不言自明。因此，對權力行使正義的保障應考慮財政問責在內的外部控制手段的融入。其中財政問責包含三個方面，即財務問責，側重於政府使用公共資金規模和方向;其次是公正問責，即考察政府官員行為能否秉承公正和體現現代民主社會的根本價值准則。最后是結果問責，即考察政府及其官員行為結果，評估政府財政資金的使用是否產生了預期的結果。財政控制對行政體系內的權力限制形成有效補充，可降低行政權力失范風險的概率。
結語：指向行政正義的財政改革核心命題
本文嘗試結合實際，從資源和權力兩個視角論証財政對於行政正義訴求的保障作用。針對行政正義追求的現實困厄，財政改革可在這兩視角下探尋構筑行政正義的重要支撐的核心改革命題：
面對社會資源錯配所引發的行政正義受阻，可嘗試從減輕國民宏觀稅負和提高財政資金的使用效率兩個角度出發：一方面，相對於當前公共服務供給水平，中國宏觀稅負偏高已然成為事實，這就需要政府通過減免稅收、下調社保費率等手段以還利於民。同時，還需要推行著眼於公眾需求的民生財政政策以提高行政的回應性，並夯實行政的公共性和正當性基礎。另一方面，以預算資源的競爭性分配為核心深化預算改革，通過中期支出框架和公私伙伴關系等成熟做法的引入，從政府內部和政府市場關系兩個維度出發規范財政資金的分配，引導財政資源和公眾偏好及成本的匹配，實現資源分配和使用的公正、公開和透明。
在權力視角下，承接公民權利向公共權力領域的擴張，政府應以完善財政授權體系為抓手增進和改善政府內部治理要素，以公民監督和參與決策過程完善權力來源正義性基礎。其次，在權力分配角度，需重新審視並設計行政權力和財政權力的關系，通過權力的再分配在縱向構建合宜的財政分權體系，在橫向糾正行政權力對財政權力的支配和主導關系，從而全方位地扭轉行政權力異化的現象。最后，在權力的行使過程中，以財政問責支撐行政問責，內外控制結合最小化權力失范風險。
（作者：趙國欽，中央財經大學財經研究院助理研究員，北京師范大學政府管理學院博士后;唐任伍，北京師范大學政府管理學院教授 北京100088;謝林，中國社會科學院財經戰略研究院博士后 北京100732）
（來源：中國行政管理）
| 相關專題 |
| · 《中國行政管理》 |
