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姚桓:中國共產黨依法治國的歷史經驗

2015年02月26日08:34   來源:人民網-理論頻道

內容提要

本文從六個方面總結了中國共產黨依法治國的歷史經驗,即明確依法治國的戰略定位、正確處理法治與人治的關系、加強黨的領導與維護法律權威的關系、改革與法治的關系、建設法治文化、堅持從嚴治黨

關鍵詞

中國共產黨 依法治國 歷史經驗

從黨的文獻上看,依法治國的提法始於1997年黨的十五大,實際上,中國共產黨早在根據地時期就在探索如何通過法律管理國家了。從1931年通過中華蘇維埃共和國憲法大綱到2014年《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,中國共產黨依法治國的實踐進程始終沒有停止,積累了豐富的經驗。這些經驗是貫徹十八屆四中全會精神,在新的歷史條件下實行依法治國的寶貴財富。

一、必須明確戰略定位,把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略,建設中國特色社會主義法治體系

在緊張殘酷的革命戰爭時期,黨在局部執政的根據地不可能制定完備的法律,政策與法律相比更具有靈活、適應性強、制定迅速的長處,因而成為戰爭時期黨領導革命的主要方式。以政策為主、法律為輔是當時黨的領導的主要特點。這在當時具有必然性、合理性,因為勝利是任何東西無法代替的,政權鞏固、革命發展的需要高於一切。當黨在全國范圍成為執政黨,有了鞏固的執政地位和穩定的環境后,就面臨著從政策領導為主轉為依法治國的艱巨任務。這種轉變十分艱難,既是領導方式的轉變,也是思維方式的轉變。1956年社會主義改造完成、社會主義建設開始,本應成為新中國法制建設的重要起點。然而,認識的局限性、傳統的墮性妨礙了這一進程。加上“左”的思想上影響,從1950年代后期開始,黨的領導制度中權力過分集中的現象日益發展,在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委,黨委的權力又往往集中於幾個書記,特別是第一書記。黨的一元化領導,實際上變成了個人領導。黨同政府。經濟組織、群眾團體之間如何劃分職權范圍的問題,始終沒有得到解決,最后發展到黨超越憲法和法律,取消國家機關的應有的職權,這是“文化大革命”得以發生的一個重要原因。正如鄧小平所總結的:“斯大林嚴重破壞社會主義法制,毛澤東同志就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點,但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因,仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”(1)反思“文革”,中國共產黨更深刻認識到,法制對於中國共產黨和中國人民來說極端重要性。十一屆三中全會后,隨著改革發展、社會進步,依法治國的實踐在發展,理論認識在深化,在此基礎上,十八屆四中全會把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略,制定了建設法治中國的施工圖。這個施工圖凝聚了中國共產黨人寶貴的政治智慧。

依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務,保証國家各項工作都依法進行。所謂基本方略,就是說,依法治國不是某一種具體方法,更不是權宜之計,而是管長遠、管全局的,是統領、駕馭各種具體方法的根本方式﹔是中國共產黨必須長期堅持的執政戰略思維。

依法治國的戰略意義在於:實行依法治國才能把社會主義民主制度化、法律化,真正保証人民當家作主。民主與法治相依為命,在黨的領導下通過制定實施一系列法律,逐步實現民主的制度化、法律化,才能充分體現“一切權力屬於人民”的社會主義國家性質。實行依法治國才能保証黨的基本路線的穩定性、連續性,使之不因種種意外因素而改變,保証國家的長治久安。實行依法治國才能在新形勢下把握、運用重要戰略機遇期,統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為,使我國在深刻社會變革中既生氣勃勃又井然有序,通過改革、建設實現民族復興的中國夢。因此,對於中國共產黨和中國人民來說,依法治國如同布帛菽粟一樣,是不可以須臾離開的。

貫徹依法治國需要健全完善中國特色社會主義法治體系。法治體系不同於法律體系,法律體系是指各項法律、法規制度的完善和系統化。法治體系則包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,完善的黨內法規體系﹔法治體系建設要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,促進國家治理體系和治理能力現代化。

二、必須正確認識、處理法治與人治這一基本問題,使依法治國得到真正的全面的落實

人治與法治是歷史上長期存在的兩種的治國理念和制度。中國歷史上的人治與封建專制、小農經濟相聯系,強調當權者個人作用與權威,“皇權至上”、“君言即法”、“口含天憲”。人治社會也是有法律的,封建思想家曾提出:“國無常強,無常弱。奉法者強則國強,奉法者弱則國弱”(2)﹔“道私者亂,道法者治”(3)但那是約束普通民眾的法,皇帝個人權力不在法律約束范圍內。以《大明律》為例,它是朱元璋總結歷代法律實施經驗教訓制定的,是這位大明開國皇帝“勞心集思慮患防微”近20載的產物。共分30卷,共460條,內容及其豐富,但主要是針對民眾和調節統治階級內部關系的,對皇權無任何制約。這是人治社會裡法律的特征。在人治社會裡,社會的穩定、進步完全取決於當權者個人的賢明。盡管中國歷史上不乏比較賢明能干的統治者,也曾經採取過一系列勵精圖治的措施,但其階級局限性和人治統治不可能使有一定進步意義的措施長期貫徹下去,不可能擺脫“人亡政息”的局限,最終無法跳出從艱苦創業到腐敗滅亡的“歷史周期率”。所謂法治即法的統治,強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位,要求用一整套完善的法律制度管理國家、約束全體社會成員。現代意義的法治是在資產階級反對封建統治斗爭中發展起來的,正是資產階級法治才保証了資產階級民主和資本主義市場經濟秩序,創造了近代西方文明。盡管人治在一定歷史條件下對維護封建秩序不失為一種方法,但從歷史發展長過程看,法治優於人治的結論無需爭論。資本主義制度比封建社會進步,一個重要原因也在於此。與人治條件下統治者個人意志至上及其多變性、隨意性相反,法治則強調穩定的、制度化的社會規范,以此作為社會治理的最高規則。雖然法律是由人來制定的,而且法治也不排斥人的作用,但從法律的制定、執行到修改都必須按照法律本身制定的規則進行,人隻能在法律規定的范圍內發揮作用,而不能超越法律,這是法治的內在要求和與人治的最大區別。歷史上,各個社會主義國家由於資本主義不發達、封建影響根深蒂固,加上在進行革命、奪取政權的殘酷斗爭中實行高度的集中統一領導,領導者人的個人作用往往顯得很突出,勝利后這些傳統延續下來,沒有及時發展黨內民主、人民民主並使之制度化,因而幾乎都存在偏重人治忽視法治的情況,從權力過於集中於個人、個人崇拜滋長開始,發展到后來,就是人治取代法治。這種情況在中國也發生了,1950年代后期國家經濟、政治上的一系列錯誤,都與此有關。痛定思痛,鄧小平於1992年以質朴的語言講道,“還是要靠法制,搞法制靠得住些。”(4)這是中國共產黨人歷經曲折之后在認識的巨大飛躍。歷史表明,一般性地承認法律重要還遠遠不夠,隻有時刻警惕以人治取代法治,牢固樹立法治的至高權威,在法治基礎上發揮人的作用,才能把依法治國方略貫徹下去。

三、必須以辯証思維認識處理加強黨的領導與維護法律權威的關系,防止認識和實踐中的偏差,正確貫徹依法治國

黨的領導與法律權威的關系,至今是重大的理論和實踐問題。以簡單化的、線性化的思維認識這一復雜問題,會把認識導入誤區。比如提出“黨大還是法大”?這不能認為是科學命題。如果堅持“黨大於法”,那麼勢必使法律形同虛設﹔ 反過來如果承認“法大於黨”,則又有可能消弱黨的領導。一旦陷入這種非此即彼的思考路徑,種種答案在理論上都是不科學的,在實踐中亦是有害的。其實,加強黨的領導與維護法律權威不是對立的。中華人民共和國憲法已經明確規定了中國共產黨的領導地位。如何實行領導呢?“依法治國是黨領導國家的基本方略”這一命題本身就把二者辯証地統一起來,從根本上解決了。這一命題內在地包含兩個要點:一是依法治國必須以堅持執政黨的領導為政治前提﹔二是黨的領導必須以法治方式進行。這個命題又具體可以化解為以下原則:執政黨要領導立法工作,按照程序立法,把反映人民利益的政策通過法律上升為國家意志﹔黨要保証嚴格執法和司法公正,糾正一切損害法律權威和違背司法公正的現象﹔包括黨在內的任何組織、個人都要在憲法和法律范圍內活動,任何組織、個人都沒有超越法律之外的特權﹔黨組織、黨員干部要帶頭遵守憲法法律,為全體人民樹立榜樣。上述原則通過一系列具體、嚴密的制度加以落實,就達到既加強黨的領導又維護法律權威的目的。從人類政治制度發展看,這是一條新路,將創造一種不同於西方的政治模式,成為人類政治文明的一朵奇葩。

四、必須正確認識處理改革與法治的關系,把依法治國作為全面深化改革的基本方略,使改革持續、健康發展,保証國家長治久安

黨的“一個中心、兩個基本點”的基本路線要講一百年,因此在整個社會主義初級階段,都要不斷地進行改革。法治建設與全面深化改革的關系是始終要面對的重大課題。在中國改革初期,許多法律缺項,一些過時的法律於改革無益。當時確實需要強調通過改革補上法律缺口,以改革實踐促進大量立法,建立健全法律制度。“先行動后規范”,成為這一時期不可避免的現象。現在進入全面深化改革新階段,從總體講,國家已經進入法治時代,改革發展的許多工作,已經有基本的法律依據,此時,必須從“先改革、后立法”轉向“先立法、后改革”,從“以改革推進法治”轉向以法治推進改革”。需要強調,任何改革都要於法有據,運用法治思維和法治方式全面推進改革。一方面,把各項改革措施納入法治軌道,對改革難題尋求法律解決辦法﹔另一方面,暫時對找不到法律依據的改革事項,也不能操之過急,先執行立法程序,通過相關法律,再實施改革措施。以法律支持改革﹔又用改革推動法治建設,是現階段處理二者關系的新思路。這樣認識處理問題,並非麻煩費事、耽誤改革時機,恰恰使改革措施更穩妥有效,更容易減少阻力,得到廣泛支持,是積極進取又慎重穩妥的思路。改革走立法程序是需要時間的,然而,立法的過程也是思考、論証、醞釀的過程,是集思廣益、形成改革共識的過程,對保証改革的科學性、持續性十分必要。實踐証明,當今中國處於急劇變化時期,“變革成為唯一不變的因素“,既有發展的巨大可能性也存在很多不確定性。大多數人擁護、支持改革,另一方面,從本身利益出發解釋和期望改革的思想也比較普遍,還存在焦慮、浮躁、急於求成等社會心態。更重要的是,存在利益固化和既得利益者對改革的干擾。進入深水區的改革難度更大。要使改革措施成本小而收效大,防止翻烙餅、朝令夕改,杜絕”面多了放水、水多了放面“的折騰式”改革“,更必須強調依法行政、依法改革。正如法學家拉德布魯赫說:法律秩序關注的是,人類不必像哨兵那樣兩眼不停地四處巡視,而是要能使他們經常無憂無慮地仰望星空和放眼繁茂的草木。(5)法律的規范性、穩定性會保証改革的預期和美好前景,增強全社會對改革的共識和信心。

五、必須下大力氣建設法治文化,為法律制度、規則提供價值支撐、精神動力和輿論支持,保証法律的制定、遵守和實施

十八屆四中全會明確提出建設法治文化,表明黨對法治建設艱巨性復雜性有了更深刻的認識。法治不僅表現在法律的規則條文、制度機構層面,也表現在人們的思想、觀念層面,從這個意義上考察,可以把法治理解為一種文化。概言之,法治文化是關於法治的知識、理念、信仰、習俗、慣例、道德評價、思維方式、社會輿論的總和,是法律制度、法律規則在思想、觀念上的反映。法律的制度規則與法治文化相輔相成。雖然制度問題更帶有根本性,往往決定人的思想行為,但制度要由人去制定、執行和維護,制度對人也有很強的依賴性。“法律必須被信仰,否則它將形同虛設”。這是各國實踐反復証明的經驗。不妨這樣比喻:如果說制度、規則是骨骼,文化則是血肉。從文化對人們行為的導向性來說,文化也是無形的制度。我國幾千年封建傳統形成的“官文化”、“權貴文化“和落后的小生產習慣勢力,包括權大於法、以言代法、家長制以及無政府主義、對法律的實用主義態度等,是建設法治中國的思想文化障礙。因此要抓住法律的制度、規則建設和法治文化建設兩個輪子,才能把社會主義法治建設不斷推進。法治文化有豐富的內涵,除尊法、守法、護法這些基本思想和一般性要求外,還包括更深層次的內容:第一,一切權力屬於人民的核心理念。中國社會主義政治制度的本質是堅持一切權力屬於人民和人民當家做主。人民隻有在中國共產黨的領導下,在法治基礎上才能實現真正的當家做主。人民是主體,黨的領導是核心,法治是基本保証。堅持一切權力屬於人民,把黨的領導、人民當家做主和依法治國三者統一起來,是中國社會主義法治文化的精髓。第二,公民在法律面前一律平等的觀念。法律不承認任何特權,平等是法律公正和正確實施的前提。第三,不容動搖的規則意識和共同遵守的契約精神。(注:這個觀點有根據,四中全會有,我不過具體化了。發表時把“注”刪去)規則意識不僅要求遵守一切法律法規,從廣義上講,也要求遵守一切社會規則、社會秩序和規章制度。契約意識是近代市場經濟的產物,契約精神保証了市場公平交易,維護了市場秩序,為法治創造了社會環境和經濟基礎。從我國現實情況看,由於市場經濟發展不長,加之小農經濟、人情社會的傳統影響,部分社會成員包括干部仍存在規則意識和契約精神缺失的問題:凡事講人情、托關系,不按照規則辦事,不講信譽、不遵守合同,這些就是妨礙法治建設的負能量。對此,要在全社會強化規則意識,倡導契約精神,弘揚公序良俗,從而增強法治的道德底蘊,造成強大的依法辦事的社會輿論,優化法治環境。第五,科學合理的權利義務觀念。社會主義法治文化強調權力與責任的統一、公民權利和義務的統一、維護個人權利和尊重他人權利的統一。執掌權力也就帶來責任,行使權力必須受到監督。公民依法參與政治和社會生活,享受充分的權利,同時要全面履行自己的義務。每一個普通公民的權利都受到保護,每一個人都像珍視、維護自己的權利一樣尊重、維護他人的權利。建設法治文化就是要通過學習宣傳、教育示范尤其是黨政干部帶頭作用等種種措施使上述思想觀念潛移默化地影響人,潛入人的內心世界,內化為人們的價值取向、信仰信念,並外化為全社會的道德評價、輿論氛圍,產生維護法律權威的強大精神力量、道德力量。依靠法律制度和法治文化的雙輪驅動,中國社會主義法治體系會較快地建立起來。

六、必須堅持從嚴治黨,以此保証、推動依法治國的落實

依法治國,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨。中國共產黨取得執政地位后,國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器,因此二者是內在統一的。從管黨治黨對治國理政的重要作用看,按照黨規黨法實行從嚴治黨是依法治國的重要前提和政治保障。黨章總綱明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保証國家的立法、司法、行政機關,經濟文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”黨章還把“模范遵守國家的法律法規”作為黨員必須履行的義務之一。這就是說,尊法守法,自覺按照法律法規辦事,已經作為執政黨的紀律要求提出來了。這可以理解為,任何黨員、干部,任何黨組織,如果違反國家法律法規,那就首先違反了黨的紀律。從要求看,黨規黨紀嚴於國家法律。國家法律是全體公民必須遵循的行為底線。但黨對黨員的要求還不止於此。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,擔負著艱巨的歷史使命,有著嚴格的組織紀律性。黨員是公民,同時又是有著特殊政治職責的公民。黨紀黨規對黨員的要求自然嚴於國家法律對普通公民的要求。黨員是自願加入黨組織的,其入黨誓詞是:“我志願加入中國共產黨,擁護黨的綱領,遵守黨的章程,履行黨員義務,執行黨的決定,嚴守黨的紀律。”這就意味著,黨員要主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由,有些事情,普通公民可以做,黨員不能做。這可以理解為一種權利讓渡。作為一個黨員,必須多盡一份義務,要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。從這個要求看,黨員不僅要遵守法律底線,而且要模范遵守法律,給群眾樹立榜樣。這就是從嚴治黨對依法治國的推動和保証作用所在。從另一個角度講,正因為執政黨是社會的表率,如果執政黨連自己的黨規黨紀都執行不下去,連自己的黨員、干部都管不住,依法治國就是一句空話。正如鄧小平所說,沒有黨規黨法,國法就很難保証。以從嚴治黨促進、保証依法治國,首先要加強黨內法規制度建設,逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完整、運行有效的黨內法規制度體系,使之與國家法律有機連接。 同時克服一切特權思想,堅持法律黨紀面前人人平等的原則,要求黨員干部尤其是領導干部、高級干部帶頭遵守法律和紀律,依法辦事、嚴格執行黨的紀律,給黨員、群眾樹立榜樣。中國古代儒家認為,“君子之德,風﹔小人之德,草﹔草上之風,必偃”(6)。拋開其中的唯心論不談,重視領導者言行的引導、榜樣作用是可取的。領導者率先垂范,帶頭依法辦事、嚴守紀律,對從嚴治黨、依法治國會起到極大的促進作用。

參考文獻:

(1)《鄧小平文選》第二卷第 333 頁

(2)《韓非子.有度》

(3)《韓非子. 詭使》

(4)《鄧小平文選》第三卷第 379 頁

(5)《人民網評》(2014,10,24):四中全會宣示“法治的尊嚴”

(6)《論語·顏淵》

作者:中共北京市委黨校教授 

原載:《中國井岡山干部學院學報》2015,1期


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(責編:朱書緣、謝磊)
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