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張卓元:國企改革仍需攻堅克難

2014年10月08日09:43   來源:經濟參考報

原標題:國企改革仍需攻堅克難

  ●今后,要將20世紀90年代提出的從戰略上調整國有經濟的布局和結構,轉變為從戰略上調整國有資本的布局和結構,加快推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,投向《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出的五個重點,要逐步做到國有資本向五個重點集中,比如爭取到2020年,80%的國有資本集中到五個重點,盡快從一般競爭性行業退出。

  ●國有企業屬於全民所有,企業的財務預算等重大信息理應向全民公開,接受人民群眾的監督檢查。對於投資經營決策的失誤,應區別情況進行責任追究,不能拍拍屁股一走了事。

  ●國資委從管企業向主要管資本轉變,意味著國有資產監管體制進入一個新的階段,說明國資委要致力於國有資本的優化配置,積極推動混合所有制改革。國資委還應著重鼓勵國有或國有控股企業在轉變經濟發展方式、實現創新驅動發展、推動科學管理、履行社會責任等方面起帶頭和示范作用。

  中國社會科學院經濟學部委員張卓元日前接受《經濟參考報》記者專訪時表示,改革開放后不久,直到20世紀末,國有企業改革一直是中國經濟改革的中心環節。國有企業改革也是中國難度最大、爭議最多的改革。1993年國企改革確定以建立現代企業制度為方向后,進展才比較順利,到現在已取得某些實質性進展。與此同時,也要看到,國企改革離改革目標還有相當距離,仍需攻堅克難。

  戰略調整國有資本布局和結構

  張卓元表示,推動國有資本投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,這是十八大報告提出的重要任務。現在看來,國有企業數量還是太多,國有經濟布局也不合理,大量分布在下游競爭性領域,不利於發揮國有經濟的主導作用和控制力。特別是國有企業涉足房地產行業的太多,且地王頻頻出自國有企業,哄抬房價,老百姓意見很大。而這同國有資本職能定位不夠清晰有關。在對不同的國有企業要求中,常常提出保值增值、提供公共產品、服務特定目標等很難互相兼顧的職責,其中對保值增值目標較為突出,這就不利於更好地發揮國有資本在實現國家戰略目標和社會利益最大化中的特殊作用。

  國有資本的真實運營效率和回報率低。根據國務院發展研究中心有關專家研究計算,2001年至2010年間,全國國有企業淨資產收益率平均為5.4%,僅比3 .3%的五年期銀行存款平均利率高2 .1個百分點。2010年底,124455戶國有企業中虧損企業佔比約35%。有研究表明,如果扣除了政府補貼和由於行政性壟斷所獲取的超額利潤,2001年至2009年間,國有及國有控股企業平均真實淨資產收益率為負1.47%。

  國有中央工商企業調整改組的進展也不夠理想。國務院國資委負責人曾對外宣布,到2010年,國務院國資委履行出資人職責的企業從2003年國資委成立時的196戶調整和重組至80戶至100戶。但是,直至2012年年底,國有中央工商企業仍有116戶,戶數還是太多。

  2013年,《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,國有資本投資運營要服務於國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。還指出,國有資本加大對公益性企業的投入,在提供公共服務方面作出更大貢獻。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業,實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革,根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,推進公共資源配置市場化。這些,都為國有資本如何配置指明了方向。

  張卓元認為,根據《決定》的精神,今后,要將20世紀90年代提出的從戰略上調整國有經濟的布局和結構,轉變為從戰略上調整國有資本的布局和結構,加快推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,投向《決定》提出的五個重點,要逐步做到國有資本向五個重點集中,比如爭取到2020年,80%的國有資本集中到五個重點,盡快從一般競爭性行業退出。到那時,國有企業熱衷於房地產業逐利的狀況,將會有較大轉變。還要考慮,隨著經濟的發展,要有越來越多的國有企業成為公益型企業或向公益型企業轉變,比如提供重要公共產品和服務的企業,包括公共汽車公司、大城市地鐵公司、公立醫院和養老院、公立基礎研究院所等,以便使國有企業更好地為全國人民實現共同富裕服務。這類公益型企業不以國有資產保值增值為考核指標,而要設計另外一套以提供大眾福利多少作為重要考核指標。

  推動國企完善現代企業制度

  張卓元說,從20世紀90年代中期開始,我國對國有企業推進現代企業制度建設,進行公司制股份制改革,並探索建立和完善各類公司的法人治理結構。這一改革已取得重大進展。經過一系列改革,國有企業總體上已經同市場經濟相融合,並已成為推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。今后,必須適應市場化國際化新形勢,以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點,進一步深化國有企業改革。

  要加快推動國有企業的公司制股份制改革,主要是繼續推動作為國有經濟支柱的中央企業的公司制股份制改革和混合所有制改革。目前50多家特大型中央企業,大多數還實行總經理負責制,尚未向公司制轉變,有些實行了公司制的也沒有引入戰略投資者,仍然是國有獨資。國務院國資委成立已超過10年,但在推動大型企業公司制股份制改革方面似乎做得不夠有力。李克強總理在2014年《政府工作報告》中提出,制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法,在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域,向非國有資本推出一批投資項目。到4月份,繼中石化、中石油、中鐵后,國家電網公司也向民間資本開門,基本確定在直流特高壓、電動車充換電設施和抽水蓄能電站三個領域推行混合所有制改革。最近國資委負責人多次提出,要推動具備條件的國有大型企業實現整體上市,不具備整體上市條件的國有大型企業加快股權多元化改革,對有必要保持國有獨資的國有大型企業要加快公司制改革,完善公司法人治理結構。這是很有必要的,但一要抓緊,二要落實,不能久拖不決。根據《決定》的精神,今后要著力發展混合所有制經濟,吸收社會資本參與公司的發展。已經上市的國有控股公司也要完善治理結構,做到創新驅動發展,著力提高效率和市場競爭力特別是在國際市場的競爭力。

  要准確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入,在提供公共服務方面作出更大貢獻。從長遠看,可能有越來越多的國有資本回歸其公益性,有越來越多的國有企業成為公益性企業。這樣,也可以更好地為政府提供資源,做好居民基本公共服務工作。當然,對這類企業不能以資產保值增值為主要考核指標,而一般應以低成本、高質量服務作為重要考核指標。

  要健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業經理人制度,更好地發揮企業家作用。深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。當前不少國有企業程度不同地存在管理人員太多、辦事效率低下,以及員工隻能進不能出,影響勞動生產率的提高,這些弊端都不利於增強國有企業的活力和競爭力。還要建立長效激勵約束機制,強化國有企業經營投資責任追究。探索推進國有企業財務預算等重大信息公開。這也是一項重要的改革舉措。國有企業屬於全民所有,企業的財務預算等重大信息理應向全民公開,接受人民群眾的監督檢查。對於投資經營決策的失誤,應區別情況進行責任追究,不能拍拍屁股一走了事。

  此外,國有企業還要逐步去行政化。國有企業要合理增加市場化選聘比例,合理確定並嚴格規范國有企業行政任命管理人員的薪酬水平、職務待遇等。

  加快壟斷行業改革是國企改革攻堅戰

  張卓元表示,加快壟斷行業改革是深化國有企業改革的攻堅戰。壟斷行業幾乎都是國有企業,主要是國有中央企業。加快壟斷行業改革是中國當前突出的熱點問題,也是老百姓普遍關心的話題。推進壟斷行業改革,能大大提高資源配置和利用效率,提高各項服務水平和質量,是現階段中國改革紅利的重要源泉。

  中國推進壟斷行業改革,是從20世紀90年代中后期開始的,1998年至2002年形成過一個小高潮。那時,民航、電信、電力等試行分拆改組等改革。但是從那以后,壟斷行業改革進展緩慢,鐵道部門剛剛實行政企分開和政資分開,引入社會資本參與鐵路建設運營等工作也剛剛規劃或小范圍啟動。煙草、鹽業等部門至今仍然政企不分。

  為什麼壟斷行業改革2003年以后進展緩慢,原因之一是缺乏自上而下的有力推進。改革牽涉到利益調整,會觸動壟斷部門利益,必然會受到既得利益群體的阻撓和反抗。因此,必須自上而下推動,沖破既得利益群體的阻力才行。但是,2003年以來,由於各方面幾乎全力專注於經濟增長,各種改革攻堅包括壟斷行業改革難以排上議事日程,除了郵政部門實行政企分開和一些公用事業進行改革外,其他都放下來了,而且一放就近10年。

  隨著科技進步,以輸送網絡系統的存在為基礎的自然壟斷性業務正在逐步縮小,原來被視為壟斷行業的大量業務逐步變為完全可以引入市場競爭的非自然壟斷性業務,這就為壟斷行業引入新的廠商和展開競爭創造了條件。一些國家的經驗還表明,即使是自然壟斷性業務,還可在一定程度上引入競爭。最明顯的例子是國際長途電話公司可以租海底電纜開展長話業務,進行競爭。實踐証明,一旦引入競爭機制,資源就能優化配置,價格可以降低,服務質量可以提高,消費者可以得到實惠。還有,對自然壟斷形成的高收入要通過國家收取特許經營權費、資源稅等來調節其過高收入。

  張卓元認為,為了推進壟斷行業改革攻堅,首先需要有頂層設計,這個頂層設計不能由壟斷行業自己來做,不能由利益中人來做,而要在中央領導下,由非利益相關者包括有關專家學者,從完善新體制要求出發,吸收各方面智慧科學制定。總體方案一旦制定,就要有自上而下的強力推動,否則無法排除既得利益群體的阻撓和干擾。由於這幾年改革進展緩慢,既得利益逐漸固化,要突破既得利益群體設置的種種障礙,已越來越難。所以,如果沒有中央的堅強有力的推動,光靠一些部門如國家發改委、國資委推動,估計不容易取得實質性進展。2013年黨的十八屆三中全會后,中央成立了全面深化改革領導小組,統籌協調和督促落實《決定》提出的改革舉措包括壟斷行業改革舉措,重新啟動改革議程,各方面改革都在蓬勃開展。壟斷行業改革也開始動起來了,一些壟斷行業如金融、石油、電力、鐵路等正在逐步放開競爭性業務,制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法,大力發展各種形式的混合所有制經濟。

  此外,還要進一步破除各種形式的行政壟斷,依法打擊利用行政壟斷追逐本部門或本地區甚至官員私利的行為。2013年以來,有關部門還依法查處了多起搞價格聯盟、價格壟斷的案件,加大罰款力度,維護市場秩序和老百姓權益。

  以管資本為主完善國有資產管理體制

  張卓元表示,首先,2002年黨的十六大明確國有資產管理體制改革原則和方針后,至今已超過10年,但對國有金融資產、自然資源資產、非經營性資產等,還沒有明確和建立代表國家履行出資人職責的機構,還是“五龍治水”,“內部人控制”問題嚴重。十八大報告再次提出,“完善各類國有資產管理體制”,因此建立和完善除工商企業國有資產以外的國有資產的管理體制和制度,必須提上改革議事日程,否則極易造成國有資產流失。

  其次,至今還有相當數量的非金融類經營性資產政企不分、政資不分現象亟待改變。比如,中央政府層面上還有80多個部門對其下屬的幾千家企業進行直接管理,沒有納入集中統一的國有資產監管體系。與此同時,一些應該由企業自主決策的事項仍然需要政府部門審批。這些問題都應制訂改革規劃盡快予以改變,不能總是久拖不決。

  再次,完善國有資本經營預算制度。國有企業上繳利潤要逐步做到主要用於充實社會保障基金,以緩解社會保障基金欠賬問題,而不要留在國有企業中調劑使用。《決定》專門指出:完善國有資本經營預算制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提高到30%,更多用於保障和改善民生。

  最后,進一步明確國資委職責。這次《決定》指出,“完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務於國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。”國資委從管企業向主要管資本轉變,意味著國有資產監管體制進入一個新的階段,說明國資委要致力於國有資本的優化配置,積極推動混合所有制改革。國資委還應著重鼓勵國有或國有控股企業在轉變經濟發展方式、實現創新驅動發展、推動科學管理、履行社會責任等方面起帶頭和示范作用。十六大已明確的國有資產監管機構關於管資產和管人、管事相結合也需落實,至今國務院國資委對50多家特大型企業的主要負責人還沒有任命權,似乎有待改進。隨著經濟的發展和改革的深化,國有企業的定位問題也引起廣泛的關注。現在看來,要讓所有國有企業都轉變為公益型不太現實,但是有一部分或有越來越多的國有企業要向公益型轉變和發展,也許是不可避免的。《決定》也提出,准確界定不同國有企業功能。國有資本加大對公益性企業的投入,在提供公共服務方面作出更大貢獻。這個問題值得進一步研究和落實。

  此外,《決定》提出今后國有資產監管機構的一項主要職責是,組建國有資本運營公司和成立國有資本投資公司。對此,張卓元認為,這對各級國資委來說是新的課題。這兩類公司各有何特點和任務,目前還在探索過程中。如何組建和逐步完善上述兩類公司,有待今后不斷積累實踐經驗,並學習和借鑒國外類似公司的成功案例為我所用。

    (記者 方燁)


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(責編:實習生、謝磊)
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