俞可平：中國特色協商民主的幾個問題

我國政治學界關於協商民主的研究和討論，是最近這些年的事情，它源於對西方“協商民主”（DeliberativeDemocracy）的介紹。關於這個術語的翻譯，也曾經爭論不休，至今仍有幾種不同的譯法，如“商議民主”“審議民主”“商談民主”等。但認可度最高的是“協商民主”，並且這個概念很快就成為中國政治學界的熱門話題之一。這些年來，研究中西方協商民主的著作已經出版不少。特別值得一提的是，中共十八大和十八屆三中全會都充分肯定了協商民主是社會主義民主的重要形式，並且要求完善協商民主制度和工作形式，推進協商民主廣泛多層制度化的發展。協商民主已成為我們中國特色民主政治的重要內容，但是，在我看來，我們對協商民主的探索才剛剛開始。在理論上，我們還缺乏系統的理論建構﹔在實踐上，我們還缺乏完善的制度機制。

下面，我想就中國特色協商民主的幾個重要問題談一談我自己的看法。

協商民主與中國國情2006年，我主持編譯出版了國內首套《協商民主理論譯叢》，該譯叢先后推出了兩批共9本，比較系統地譯介了西方的協商民主理論與實踐，並在當時成了政治理論類的暢銷書，“協商民主”這個概念也成為大家關注的一個熱點，原因是它比較切合中國的國情。

首先是協商民主本身的重要性。因為按照民主本來的意義，對話、磋商、討論、聽証、交流、溝通、審議、辯論、爭論等協商民主的各種形式，其實都是公民參與政治生活的重要渠道以及決策科學化民主化不可或缺的環節。協商民主是實現民主的重要方式，這一點無論在西方還是中國都有其悠久的傳統，並因此受到思想家與政治家們的高度重視。

其次是選舉民主的不足。選舉民主或代議民主一直是近代民主的基本形式或最重要因素，但選舉民主或代議民主從其誕生的第一天起就存在著內在的不足。對此，馬克思和許多西方思想家、政治家都有過坦率而無情的揭示和批評，以至丘吉爾也隻說，民主是最不壞的制度。例如，僅選票不足以完全真實地代表民意，選票容易被金錢或利益所捆綁，不同利益集團的惡性競爭容易撕裂社會，代議民主降低行政效率，西方國家政治冷漠日益嚴重，一些發展中國家推行代議民主帶來災難，等等。

再次是我們的政治傳統。現實政治的發展，不能離開一個國家的政治文化傳統，民主政治建設也不例外。例如，在官員的選拔方面，我國傳統政治有察舉、科舉、薦舉，但沒有選舉。選舉在中國隻有一百多年的歷史，所以在我國推行選舉的困難特別大，百年來遇到了許多的波折。而協商卻不然，在政府的政策制定方面，像商議、討論、對話、咨詢這些傳統由來已久。雖然決策過程中的協商與對話過去主要發生在官員之間，但在傳統中國，開明官員問計於民的故事也屢見不鮮。

最后是現實政治的需要。不斷走向民主，是人類政治發展的普遍規律﹔建設一個富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，是我們的根本目標﹔更高地舉起人民民主的旗幟，更加積極地推進民主政治建設，是我國政治發展的緊迫任務。政治協商制度，是我國的一種基本政治制度，也是一種極具中國特色的民主協商制度。我國現有的政治制度，為協商民主的發展提供了豐富的制度資源。如何最大限度地發揮這些制度資源在推進協商民主中的作用，自然應當受到理論界的高度重視。

協商民主與選舉民主這個問題在中國政治學界依然存在爭論，甚至存在很多誤解。在政治學界有兩個極端。一些學者完全否定選舉民主，認為中國式的民主就應該是協商民主﹔另一些學者則相反，認為協商民主是假民主，真正的民主就是選舉民主，離開選舉民主就沒有民主可言。

我始終認為，選舉民主和協商民主是民主政治的兩個基本環節，它們是一種互補的關系，而不是一種相互排斥的關系。民主既是一種政治制度，也是一種政治過程，真正的民主應當體現在政治制度的各個方面和政治過程的各個環節。從理論上說，可以從不同的角度對民主進行分類，比如：直接民主和間接民主，選舉民主和協商民主。還有像正式文件所界定的四個民主：民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策。但是，我們可以把民主制度簡約成四個字，即“授權”與“限權”。授權體現為選舉民主，限權則體現為決策民主。協商民主其實就是決策民主，它主要不是解決權力的產生問題，與選舉民主不處於同一個層面上。

進一步說，不管我們對民主如何進行分類，有兩個環節最重要，它們都不可缺失。第一個環節是民主選舉。民主就是人民的統治，“權為民所賦”。人民對國家的統治不是直接的，而是間接的。間接的統治則離不開代表，而代表就離不開選舉。人們到現在為止，還沒有找到更好的辦法來代替選舉，解決授權的合法性或代表性的問題。即還沒有一種比選舉更好的形式把最能夠代表人民利益並且真正對人民負責的官員推薦出來。我們中國過去幾千年作嘗試，如科舉、察舉、薦舉，事實証明都被歷史淘汰了，我們隻能吸取一些合理的成分，而不能原封不動地把過去的實踐搬下來。第二個環節就是決策，這裡包括了協商民主。當一個官員被授權后，一定要有一套制度來制約他，讓他在決策的過程當中，能夠更多地聽取民眾的意見。所以從這個角度講，我們可以看到，選舉民主和協商民主屬於政治過程的不同環節，不能夠相互取代。總之，選舉民主和協商民主從性質上來說，是相輔相成的，而不是相互沖突的，我們不能以選舉民主去否定協商民主，也不能以協商民主去取代選舉民主。選舉和協商，對中國特色的社會主義民主政治而言，都是不可或缺的基本要素。

協商民主與咨詢民主這是一個新的問題，因為在對中國協商民主的研究過程中，有一些專家學者，特別是西方的一些專家學者，否定中國的協商民主是真正的民主，他們認為這不是西方的協商民主，而是一種咨詢民主。我認為，這種看法有失公允，雖然不能否認我們協商民主的許多實踐確實帶有咨詢民主的性質，但並非是咨詢民主。那麼，什麼是咨詢民主，它和協商民主有什麼區別呢？

在我看來，咨詢民主就是決策者主動地聽取別人對政策的意義和建議，它與協商民主有三個區別。第一，主體不同。協商民主的主體是多元的，咨詢民主的主體是單一的。比如，政府有一個重要政策要與公民協商，在協商民主的條件下，政府與民眾兩者都應當是協商主體。但是咨詢民主的主體隻有一個，就是決策者或掌權者。他是居高臨下的，類似中國古代皇帝與大臣的關系。第二，主體之間的關系不同。在協商民主條件下，協商主體之間的關系應當是平等的，在咨詢民主條件下，雙方的關系是不平等的。由此產生第三個區別，即議程設置權限不同。協商民主的議程實際上是法律和制度來確定的，個人不能夠決定﹔咨詢民主的議程實際上只是由決策者決定的，帶有很大的隨意性。

協商民主與中國特色隻要是民主，不管是協商民主還是選舉民主，肯定有共同點，即共同的要素，中國的協商民主和西方的協商民主一定有很多的共同點，例如都重視對話、討論、磋商等。但二者也一定會有很大的差異，就是中國特色。中國的協商民主顯然不同於西方的協商民主，我們思考中國的協商民主，一定要放到整個中國宏觀的政治發展背景中來考慮，要把協商民主當作中國特色民主的一個組成部分。現在中國最重要的政治發展背景，就是中國特色的社會主義政治發展道路，其根本特點就是“三個統一”：黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的統一。這一宏觀政治環境決定了中國的協商民主具有以下三個特點，它們都截然不同於西方的協商民主。

第一，在中國，協商民主是由共產黨領導的，因為中國共產黨的領導是整個政治框架的前提性條件。在西方國家，協商民主是在多黨競爭的政治框架中發生作用的。第二，就中國政治的目前這個發展階段來說，協商民主顯然比競爭性的選舉民主更受到執政黨的重視，也更容易在社會中得以推廣。而推行競爭性的選舉民主，卻阻力重重。在西方國家競爭性的選舉民主比協商民主更加受到重視。第三，中國協商民主的重點有兩個：其一是黨與非黨之間，即執政的中國共產黨與其他民主黨派和非黨人士之間的協商對話﹔其二是在基層政治中政府與民眾的協商。

協商民主與人民政協我國的協商民主，最大的特色體現在政治協商制度上，特別是人民政協制度。因此，在推動協商民主方面人民政協的責任和作用特別重大。政治協商制度作為當代中國基本制度的地位已經確立，得到了國家的憲法和中共黨內法規的正式確認。人民政協既是各個黨派共商國是、參政議政的重要場所，也是執政的中國共產黨發揚民主的重要方式。政治協商已經成為中共實行科學決策、民主決策的重要環節，也是中共提高執政能力、轉變執政方式的重要途徑。從中國現實的政治格局來看，人民代表大會其實是在國家層面上，實現選舉民主的主要場所﹔而各級人民政協是在國家層面上，實現協商民主的主要場所。從這樣一個政治格局或者政治框架來理解協商民主和人民政協，我認為政協確實應當更加自覺地承擔起推動中國協商民主的責任。

首先要擴大人民政協政治協商的范圍。現在我們的政治協商，主要還是共產黨和各民主黨派及各個界別的協商，每次黨代會開會之前或者開完會以后，都要跟各個民主黨派進行協商，就像有的學者講的這叫黨際民主。實際上另外一種協商，就是政府和人民群眾之間的協商，極其重要。我認為人民政協應該把這后一種協商也包括進來，也就是擴大人民政協的協商范圍，在政府與公民的協商中也應當起重要作用。

其次要進一步擴大或增加人民政協的職能。在現有的政治協商、參政議政、民主監督等職能之外，還應當增加社會協商的職能，承擔社會各界利益表達的責任。如果能夠從制度上將政協正式確定為人民群眾表達利益、需求和意願的正式渠道，政協對我國民主政治上的建設性作用將更加突出。

最關鍵的就是要在國家法律制度的層面給予政協更大的授權。事實上，我們現有的法律沒有對政協進行授權。每年的兩會，政協都有很多提案，在過去的十年，提案超過了十萬件，且越來越多。中央要求有關部門對所有政協的提案都要認真對待，但卻沒有相應的法律。人民政協從上到下有一個龐大的體系，有豐富的政治資源，但如果沒有在法律和制度上給政協系統必要的授權，那麼這種資源就可能造成極大的浪費。所以應當從國家的制度層面對政協給予法律的授權。這種授權既符合依法治國的基本方略，同時也能更好地發揮政協在推進協商民主中的重要作用。

總而言之，協商民主既然已經被當作是人民民主的重要形式，我們就應當認真對待，努力健全相關的制度程序，積極探索實現協商民主的有效途徑，讓協商民主真正發揮作用，讓人民群眾切實感受到協商民主帶來的好處。