中國在建立社會主義市場經濟新體制的過程中，已通過1994年的財稅配套改革搭建了一個"以分稅制為基礎的分級財政"框架。但由於種種制約條件，1994年體制的過渡色彩比較濃重，需要在深化改革中對之加以改進和完善。現實生活中近年基層財政運轉困難的問題，與這種困難直接相聯的事權重心下移、財權重心上移使兩者嚴重缺乏對應性的問題等，都和體制問題有密切的關系。各方關注的中國省以下財政體制和地方財政的種種問題，歸根到底是一個現代化轉軌過程中的財政制度安排問題。如能把制度安排處理好，運行的問題將迎刃而解。

　　深化財政體制改革是一項復雜的制度創新系統工程。改革必須標本兼治、貫徹"治本為上"的指導方針，為中央和地方各級財政的可持續發展和規范運行，創造一個穩定、有效，兼具激勵和自律機制的制度環境。在整體的市場經濟體系正在確立的新時期，地方財政改革不能再尋求建立過渡性制度模式了，而應重點推進實質意義的分稅分級財政建設。深化改革不是簡單緩解財政收支矛盾，而是要為收支規模的正常化和收支平衡構造長期有效的條件。

　　我們在研究中形成的基本認識是，深化我國財政體制改革的大思路，應考慮從1994年財稅配套改革的基本制度成果出發，按照建立公共財政框架的方向，在適當簡化政府層級的前提下按照"一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權"的原則構造完整的多級財政，同時改進和完善中央自上而下的財力轉移支付制度。本文簡要討論在這個思路之下的層級設置、事權劃分、稅收安排和支出管理等方面的要點。

　　一、關於減少政府層級和財政層級

　　考察一下實行市場經濟的國家，尚找不出一個五級構架的政府，比較典型的情況是三級架構或准三級架構（如聯邦制的美國、澳大利亞和單一制的日本、法國）。雖然目前我國現行的是五級政府，但是按這樣的架構，各級政府如都要求有自己穩定的稅基，都能按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少基層看不到出路，鄉一級已全然不可能有大宗穩定收入來源來形成分稅體制。因此有必要積極推進"鄉財縣管"的試驗，取得經驗，走出減少鄉鎮財政層級的一條路子，進而在條件成熟時修憲減少政府層級，把鄉鎮政府變成縣級政府的派出機構。這樣一來，鄉級的人大（主席團）、政協（聯絡組）、政法委（書記）和其它"七站八所"等機構，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構和轉變作風結合起來，做到系統化和合理化。雖然前些年我們曾做過建設鄉財政的努力，但從實踐情況看，鄉級金庫的建立在大部分地區不具備可行性，鄉財政一直很不完備。而且，發展趨勢是近年稅務、金融、工商等管理系統已按照經濟區域而非按照行政區劃在基層設所，財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已喪失了基本的配套環境。農村稅費改革后，佔鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放，加之近年又停征了農業特產稅，並將停征農業稅，鄉財政的內容就更"虛"了，確實已稱不上一級財政。在上述這種四級政府加鄉鎮派出機構的簡化之后，進而還可以考慮在省以下實行市、縣財政同級，即實行財政的"省管縣"體制，把地區一級政府虛化。原來地級就是規定為省級的派出機構，近年地市合並后，已經實化了，很多地方搞了"地市合並"或"撤地設市"。但浙江等地，省和縣之間的體制聯系是很實的，而市是一種過渡的形式，浙江的市和縣都對省政府"說話"來搭財力分配框架，即在財政體制上，市與縣實際是"平級"地位。如果能把政府縮到實三級加兩個半級（市與縣在體制上同級、地和鄉作為派出機構層級），就非常接近市場經濟國家的通常情況了。這種情況下，實行分稅分級體制和解決現在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個相對好處理的方案。從中國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千余年以來，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩定的一個層級，另外省級亦是相當穩定的層級，中央之下有了這兩級實的，挂上一級（鄉鎮）或兩級（地、鄉鎮）派出機構，並合理規定派出機構的功能和編制，當可解決好既減少層次，又維護政府體系有效運轉的任務。當然，實際的推行必須審時度勢，允許試驗和各地作因地制宜的探索，不強求一律。不少地方可以先行推動"鄉鎮合並"減少其數量的措施﹔發達地區的一些鄉鎮，可能不是變派出機構的問題，而是升為區級政府的問題（如在廣東東莞）﹔市縣間"行政不同級"的情況下，可先行"財政同級"方案。總之，現在的改革已牽一發動全身，處處要求通盤考慮，前后銜接，循序漸進。我們要改變過渡色彩濃重的財政體制，必須周到地考慮政府體制全局的優化設計。

　　二、關於一級事權

　　"一級事權"就是要解決政府職能合理設置的問題。這是合理設計政府財權和安排政府支出的大前提，因為財權要與事權有所呼應，支出則是履行政府職能、貫徹事權的手段。這裡首先要解決的問題是如何合理界定我國中央、地方政府職能。從總體上說，地方政府的基本職能就是提供地方公共品，在市場經濟條件下，特別是在社會資本積累規模已經持續擴張的條件下，我國的各級地方政府確實應該把職能收縮到提供地方公共產品上來。中央一級和省以下各級政府事權應如何劃分，難點在於投資權的問題。其它的事權相對好辦，比如氣象預報工作部門，既向全國提供了服務，又向地方提供了服務，中央和地方在氣象預報系統上，形成配合關系，財力分配如何處理，技術上相對容易。我國幾十年最扯不清的事權，就是企業投資權，特別是在興辦一般競爭性投資項目方面。在1994年的體制裡，這方面是"知難而退"的，文件裡的措辭實際上是說各級政府都可以舉辦投資項目，沒有明確一般競爭性領域政府怎樣退出。我們認為，從方向上說，地方政府應該退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性投資項目上，有別於經營性的投資﹔而中央對於一些大型、長周期、跨地區、對於優化生產力布局和增加國民經濟發展后勁有突出意義、帶有戰略性質的投資項目，雖項目自身有一定競爭性也要參與（如"京九"、"三峽"、寶鋼這樣的大項目）。當然應該是有限參與，中央政府不宜簡單沿用傳統體制下把資金百分之百地撥過去的方式，而是採取控股、參股以及其它的經濟手段，牽頭或積極推動、引導社會資金把項目做起來。這樣我國幾十年政府間事權上的糾葛，可以得到理清，在政府職責按照市場經濟客觀規律的要求、結合中國的國情得到理清以后，公共財政中的財權就能順理成章搭好框架。在合理界定政府職能框架分工的基礎之上，進而可逐步形成詳細的事權明細單，並分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔。